II SA/Rz 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o nakazie rozbiórki urządzenia budowlanego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W wyniku czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce nr 1456/2 obr. [...] w [...] stanowiącej własność skarżącego, usytuowano urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. W skład urządzenia reklamowego wchodzą m. in. 3 słupy wykonane z rury kwadratowej 12x12 cm o wysokości ok. 5,5 metra ponad teren, osadzone w gruncie na głębokość 20 cm na betonowym fundamencie. Do słupów przymocowane są 2 tablice reklamowe o wymiarach ok. 3x6 metra, zamontowane na wysokości ok. 2,85 – 3 metry nad gruntem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 1456/2 obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa"), art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej w skrócie "Pbud."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że działka nr 1456/2 obr. [...] znajduje się w terenie, dla którego obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...][...]" w [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka objęta jest terenem przeznaczonym pod drogę publiczną – cześć pasa drogowego drogi głównej, oznaczonym na rysunku w/w planu symbolem "KDG". Zgodnie natomiast z § 24 pkt 4 planu, na terenach oznaczonych symbolem "KDG" dopuszcza się wyłącznie nośniki reklamowe zintegrowane z miejskim systemem informacji wizualnej lub systemem oświetlenia wzdłuż ulic publicznych. W ocenie organu I instancji oznacza to, że usytuowane na działce nr 1456/2 obr. [...] urządzenie reklamowe narusza przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] część 1 "[...]" w [...]. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 3 Pbud. urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym, a zatem jego budowa zgodnie z art. 28 Pbud. wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania ustalono, że żadna ze stron nie występowała do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Wobec faktu, że urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 Pbud, albowiem obowiązujący Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] część 1 "[...]" w [...] nie dopuszcza istnienia na działce nr 1456/2 obr. [...] sytuowania urządzeń reklamowych innych niż zintegrowanych z miejskim systemem informacji wizualnej lub systemem oświetlenia wzdłuż ulic publicznych, wykluczona jest możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego też organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 Pbud. nakazał w drodze decyzji rozbiórkę urządzenia reklamowego. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w toku postępowania nie ustalono kto był inwestorem, a zatem nakaz wykonania rozbiórki nałożono na właściciela terenu, na którym wybudowano urządzenie reklamowe. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ I instancji błędnie skierował obowiązek rozbiórki do właściciela działki. Zdaniem skarżącego, organ nie może przerzucać powyższego obowiązku na właściciela, jeśli sam nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z art. 7 i 77 Kpa w zakresie ustalenia, kto był inwestorem budowy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, ze organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zalegalizowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, gdyż jego budowa narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w takiej sytuacji nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 Pbud. jest rozstrzygnięciem uzasadnionym. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że osoby, na które organ nadzoru budowlanego może nakładać obowiązek i które obowiązane są na swój koszt dokonać czynności nakazanej w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Pbud. zostały wymienione w art. 52 Pbud. Podkreślił, że obowiązek ten w pierwszej kolejności należy nałożyć na inwestora, lecz w sytuacji gdy nie da się tego inwestora ustalić, lub nie ma on żadnego prawa do terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt, to obowiązek należy kierować na właściciela nieruchomości. Urządzenia trwale związane z gruntem stanowią bowiem część składową nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie art. 48 w zw. z art. 52 Pbud. powinna być więc kierowana do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lub jest jej właścicielem – chociaż faktycznie nie był inwestorem dopuszczającym się naruszenia prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy co do osoby inwestora urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu skarżący przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w których stwierdzono, iż brak posiadania prawa do terenu przez inwestora nie wyklucza nałożenia na niego obowiązku nakazu rozbiórki. Podniósł też, że postępowanie dowodowe w celu ustalenia osoby inwestora było niepełne, gdyż organ I instancji mógł przesłuchać właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą mieć wiedzę na temat tego kto stawiał urządzenie reklamowe. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Organy prawidłowo zrekonstruowały normy prawne mające zastosowanie w sprawie, adekwatnie do ich hipotez przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wreszcie, właściwie ustaliły konsekwencje prawne tych ustaleń. Odnosząc się do ustaleń i ocen między stronami bezspornych, a zarazem prawnie niewadliwych, należy wskazać, że: a) na stanowiącej własność skarżącej gminy działce nr 1456/2 obr. [...] usytuowano urządzenie reklamowe trwale połączone z gruntem; b) działka nr 1456/2 obr. [...] znajduje się w terenie, dla którego obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] część 1 "[...]" w [...]. Zgodnie z treścią planu, działka objęta jest terenem przeznaczonym pod drogę publiczną – cześć pasa drogowego drogi głównej, oznaczonym na rysunku w/w planu symbolem "KDG". Zgodnie natomiast z § 24 pkt 4 planu, na terenach oznaczonych symbolem "KDG" dopuszcza się wyłącznie nośniki reklamowe zintegrowane z miejskim systemem informacji wizualnej lub systemem oświetlenia wzdłuż ulic publicznych; c) urządzenie reklamowe trwale połączone z gruntem – w myśl art. 3 pkt 1 i 3 Pbud. - jest obiektem budowlanym, a zatem jego budowa zgodnie z art. 28 Pbud. wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; d) zlokalizowane na działce nr 1456/2 obr. [...] urządzenie reklamowe nie spełnia wymogów określonych w art. 48 ust. 2 Pbud, albowiem obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] część 1 "[...]" w [...] wyklucza sytuowanie na niej urządzeń reklamowych, innych niż zintegrowanych z miejskim systemem informacji wizualnej lub systemem oświetlenia wzdłuż ulic publicznych; okoliczność ta uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej. Oś argumentacji skargi sprowadza się do zarzutu, że orzekające w sprawie organy nie wykazały się aktywnością procesową wymaganą przez przepisy Kpa, co w konsekwencji przełożyło się na wadliwość ustalenia podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki; innymi słowy, zdaniem skarżącej gminy, gdyby organy należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe możliwe byłoby ustalenie, jaki podmiot był inwestorem urządzenia reklamowego na działce nr 1456/2 i tym samym to ten podmiot, a nie gmina, byłby zobowiązany do dokonanie jego rozbiórki. Sąd się z tym zarzutem nie zgadza. Stosownie do postanowień art. 52 Pbud realizatorem nakazu rozbiórki powinien być sprawca deliktu administracyjnego, polegającego na wykonaniu obiektu budowalnego bez pozwolenia na budowę, a zatem – w sytuacjach typowych – inwestor. Reguła ta dotyczy również i takich układów faktycznych, w których inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, a samowoli dopuścił się bez zgody lub wiedzy tego właściciela. Organ nadzoru budowlanego będzie natomiast zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status. W ocenie Sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Z przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 8 listopada 2016 roku czynności kontrolnych spisano protokół, z którego wynika, że dzierżawcą działki nr 1456/2 od roku 2015 jest Pan E. S. Z jego wyjaśnień wynika, że w dniu zawarcia z gminą umowy dzierżawy, to jest w dniu 1 października 2015 roku, urządzenie reklamowe już znajdowało się na działce. W toku czynności kontrolnych, przedstawiciel gminy, Pani D. S. oświadczyła, że nie posiada wiedzy, czy przed 1 października 2015 roku urządzenie było już zlokalizowane na działce, czy działkę dzierżawił wcześniej inny podmiot, i czy gmina była inwestorem urządzenia reklamowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego da się bezspornie ustalić, że urządzenie reklamowe istniało już w lipcu 2015 roku; dowodzą tego dołączone do zeznań E. S. zdjęcia. Słuchany na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 roku, przedstawiciel skarżącej gminy, Pan G. T., zeznał, iż w dacie zawarcia umowy z Panem E. S. urządzenie reklamowe już istniało. Ponadto zeznał, iż gmina posiada "pewne informacje", które pozwolą ustalić kto był inwestorem tego urządzenia, i że w ciągu miesiąca gmina złoży do sądu cywilnego pozew o bezumowne korzystanie z gruntu. Analiza podanych okoliczności prowadzi do wniosku, że przedstawiciele skarżącej gminy w toku postępowania prezentowali niejednorodne stanowisko; Pani D. S. nie posiadała żadnych informacji dotyczących inwestora urządzenia reklamowanego, wcześniejszych dzierżaw, itd., natomiast Pan G. T. jednoznacznie podał, że gmina takimi informacjami dysponuje. Dla sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, iż deklarując posiadanie informacji o inwestorze urządzenia, gmina jednak ich nie ujawniła. Uniemożliwiła w ten sposób organowi nadzoru ustalenie inwestora i tym samym podmiotu, który w pierwszej kolejności byłby zobowiązany do dokonania rozbiórki samowoli budowlanej. Jeszcze pismem z dnia 23 grudnia 2016 roku gmina została zawiadomiona o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego i o możliwości składania zastrzeżeń i wniosków, a mimo to nie wykazała żadnej inicjatywy w przedmiocie wskazania podmiotu, który był inwestorem. Należy w tym miejscy powołać się na treść art. 7 Kpa, zgodnie z którym ustalenia okoliczności faktycznych, istotnych w sprawie czynione są z urzędu lub na wniosek strony. Konsekwencją tej reguły jest wniosek, że strona ma obowiązek wykazywania się inicjatywą dowodową, jeżeli z określonych faktów chce wywieść dla siebie pozytywne konsekwencje. W analizowanej sprawie gmina zaanonsowała, że jest w posiadaniu informacji pozwalających na ustalenie, kto był inwestorem urządzenia reklamowego na działce nr 1456/2, jednakże informacji tych – w odpowiednim trybie procesowym – nie ujawniła. Bez uzasadnienia gmina czyni zatem organom nadzoru zarzut niepoczynienia adekwatnych ustaleń faktycznych, próbując w ten sposób przerzucać na nie odpowiedzialność za własną pasywność dowodową. Procesowo - Sąd nie dostrzega uchybień organów w zakresie aktywności dowodowej; w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne, z którego ustalenia zostały przyjęte w poczet materiału dowodowego. Przeprowadzono rozprawę, na której przesłuchano strony, wyjaśniono kwestię lokalizacji działki w pasie drogowym. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.