II OSK 47/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 679/17 w sprawie ze skargi B.W. i T.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz B.W. i T.W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 679/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta w U. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz B.W. i T.W. zwrot kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia 4 października 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta w U. na podstawie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił B.W. i T.W. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] marca 2016 r. ustalającą na rzecz B.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-produkcyjnego (związanego z wytwarzaniem drewnianych listew ozdobnych w ramach rozbudowy istniejącego zakładu obróbki drewna) na terenie działki nr [...]w W.T. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 24 czerwca 2016 r. skarżący wnieśli o udostępnienie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta w U. poinformował B.W. i T.W. , że nie może wydać im odpisów wymienionej decyzji, gdyż nie są oni stroną postępowania zakończonego tym aktem. W dniu 1 lipca 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. przekazał organowi I instancji pismo skarżących, w którym zwracają się oni o dostarczenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. i udzielenie informacji o aktualnym stanie sprawy. Burmistrz Gminy i Miasta w U. wezwał zatem B.W. i T.W. o sprecyzowanie, czy domagają się oni udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.). W odpowiedzi w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. skarżący podtrzymali stanowisko zawarte we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. Następnie B.W. i T.W. we wniosku z dnia 4 sierpnia 2016 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, że pozbawiono ich możliwości udziału w postępowaniu zakończonym tym rozstrzygnięciem. W konsekwencji wniosek ten potraktowano jako podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie zdaniem organu I instancji należało przyjąć, że najpóźniej w dacie składania wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r. skarżący dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W piśmie tym podano bowiem datę i adresata wspomnianego rozstrzygnięcia oraz znak sprawy. Tym samym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w świetle art. 148 k.p.a. w dniu 25 lipca 2016 r. B.W. i T.W. złożyli natomiast omawiane podanie w dniu 3 sierpnia 2016 r., wobec czego uchybiono powołanemu przepisowi. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wobec czego nie mogą skutecznie żądać wzruszenia tego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli B.W. i T.W. . W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pozbawiono ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, a w szczególności nie zbadał oddziaływania planowanej inwestycji i jej wpływu na interes prawny B.W. i T.W. Ponadto Burmistrz Gminy i Miasta w U. błędnie przyjął, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przekroczony. Decyzja z dnia [...] marca 2016 r. nie została bowiem doręczona skarżącym, wobec czego nie można uznać, że uchybiono art. 148 k.p.a. B.W. i T.W. nie uzyskali również odpowiedniego pouczenia od organu administracji publicznej. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że skarżący wiedzieli o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w terminie umożliwiającym wcześniejsze złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 149 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożyli B.W. i T.W. , zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 77-80 i art. 145 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wystąpienie w dniu 24 czerwca 2016 r. z wnioskiem o udostępnienie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nie może być utożsamiany z dowiedzeniem się o tym rozstrzygnięciu. Brak wiedzy skarżących o wspomnianej decyzji wynika z błędów organu administracji publicznej, a zatem okoliczność ta nie może negatywnie oddziaływać na ich sytuację prawną. Organy administracji publicznej nie zgromadziły przy tym dowodów określających, kiedy skarżący dowiedzieli się o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W pozostałym zakresie B.W. i T.W. powtórzyli argumenty podnoszone w zażaleniu na postanowienie z dnia 4 października 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że podziela stanowisko organów administracji publicznej, w świetle którego B.W. i T.W. w dniu 24 czerwca 2016 r. dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Od tej chwili należy zatem liczyć początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wątpliwości w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie budzi natomiast data złożenia przez skarżących wspomnianego podania o wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu przyjęło, że wniosek z dnia 3 sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji powinien być zakwalifikowany jako wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na jego uzasadnienie, w którym wskazano na pozbawienie skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wątpliwości budzą jednak ustalenia organów administracji publicznej dotyczące chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2016 r. skarżący wskazują bowiem, że wniosek ten został złożony po raz drugi. Ponadto z pisma przewodniego Burmistrza Gminy i Miasta U. z dnia 1 sierpnia 2016 r. wynika, że skarżący złożyli również wniosek z dnia 26 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Tym samym prawdopodobnie podanie o treści zbliżonej do pisma z dnia 3 sierpnia 2016 r. zostało skierowane do organu administracji publicznej przed tą datą. Sąd I instancji zaznaczył również, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie obejmuje m.in. pismo skarżących z dnia 26 lipca 2016 r., z którego wynika, że doręczono im decyzję z dnia [...] marca 2016 r. Do akt administracyjnych nie załączono natomiast wniosku z dnia 26 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W konsekwencji nie można definitywnie ustalić, czy termin do wniesienia tego podania został zachowany. Sąd I instancji dodał zarazem, że organy administracji publicznej powinny odnaleźć powyższy wniosek i ustalić, czy jego treść może być zakwalifikowana jako podanie o wznowienie postępowania. Niewykonanie tych czynności przesądziło o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanych aktów. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając sądowi I instancji błędne uznanie, że wspomniany organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieustalenie "prawdopodobnego" złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed dniem 3 sierpnia 2016 r., w wyniku czego przedwcześnie stwierdzono, że wpłynął on po terminie z art. 148 § 2 k.p.a., co naruszało art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.; obowiązek udowodnienia okoliczności wskazujących na dotrzymanie terminu z art. 145a § 2 i art. 148 k.p.a. spoczywa bowiem na składającym wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; w konsekwencji sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazanym w wyroku naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym przełożyć się na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przed sądem I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie zgodziło się ze stanowiskiem sądu I instancji co do prawdopodobnego złożenia przed dniem 3 sierpnia 2016 r. wniosku o wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Przed wniesieniem podania z 3 sierpnia 2016 r. skarżący występowali jedynie o doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Pierwszy wniosek o udostępnienie tego rozstrzygnięcia złożono w dniu 24 czerwca 2016 r. Wtedy też B.W. i T.W. najpóźniej dowiedzieli się o tej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 13 lipca 2016 r. w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. skarżący oświadczyli wprawdzie, że występują obecnie po raz drugi. Dodali jednak wyraźnie, że nie jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli również, że aktualne są wywody zawarte we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 r., dotyczącym doręczenia im decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W żadnym z pism kierowanych do organu administracji publicznej B.W. i T.W. nie wskazywali na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia przed dniem 3 sierpnia 2016 r. Użycie zwrotu "po raz drugi" w piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. nie pozwala przyjąć, że w sprawie złożono wcześniej wniosek o wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Przedmiotem tego pisma nie jest bowiem żądanie wznowienia postępowania. Pismo z dnia 26 lipca 2016 r., którego dotyczy pismo Burmistrza Gminy i Miasta U. z dnia 1 sierpnia 2016 r., nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionego rozstrzygnięcia, lecz jedynie rozwija argumentację skarżących dotyczącą doręczenia im omawianej decyzji. Wskazano również, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie byłby tym bardziej zachowany, gdyby przyjąć, że B.W. i T.W. już w dniu 21 czerwca 2016 r. wystąpili o wydanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Dlatego twierdzenia sądu I instancji co do prawdopodobnego istnienia wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia należy uznać za bezpodstawne. Wniosek o doręczenie decyzji nie stanowi bowiem podania o wszczęcie postępowania administracyjnego. Obowiązek wykazania, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, spoczywa na wnioskodawcy, a nie na organie administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. i T.W. wnieśli o jej oddalenie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji kończącej dane postępowanie. Dopiero wtedy można bowiem przyjąć, że strona dowiedziała się o wydanym rozstrzygnięciu. Skarżący dodali ponadto, że we wniosku z dnia 14 lipca 2016 r., nadanym na poczcie w dniu 18 lipca 2016 r., wystąpili oni o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W piśmie tym wskazali zarazem okoliczności przemawiające za ewentualnym wznowieniem postępowania. Wywody skarżącego kasacyjnie są zatem niezgodne ze stanem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego wydanie zaskarżonego wyroku. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł powodów do uchylenia kontrolowanego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie prawdopodobnie złożono wniosek o wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. poprzedzający wniosek z dnia 3 sierpnia 2016 r., wobec czego nie można wykluczyć, że termin z art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. stała się ostateczna w dniu 7 kwietnia 2016 r. (k. 3 akt adm.). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Jak wskazuje art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych obejmuje w szczególności pismo B.W. i T.W. z dnia 3 sierpnia 2016 r., w którym występują oni o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia (k. 22 akt adm.). Uzasadniając powyższe podanie, skarżący wskazali, że pozbawiono ich czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wspomnianego aktu (k. 22 akt adm.). Organy administracji publicznej i sąd I instancji trafnie uznały zatem, że wniosek z dnia 3 sierpnia 2016 r. jest w istocie podaniem o wznowienie postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] marca 2016 r., a nie podaniem o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 148 § 1 k.p.a., że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Niemniej w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ta ostatnia przesłanka, wbrew wywodom skarżących, nie może być utożsamiana z doręczeniem rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie wymaga bowiem w art. 148 § 2 k.p.a., by strona pominięta w toku postępowania poznała w całości treść wydanego aktu. Za wystarczające w tej mierze należy uznać uzyskanie informacji pozwalających na zidentyfikowanie rozstrzygnięcia w stopniu pozwalającym na uruchomienie omawianego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Termin z art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna zatem bieg w chwili, w której strona dowiedziała się o fakcie wydania decyzji ostatecznej i o przedmiocie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. B.W. i T.W. zwrócili się do Burmistrza Gminy i Miasta w U. z wnioskiem o udostępnienie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (k. 15 akt adm.). We wniosku tym skarżący wskazali datę wydania tego aktu, numer sprawy, adresata oraz ogólną treść rozstrzygnięcia. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji publicznej i sądu I instancji, że najpóźniej w dniu 24 czerwca 2016 r. rozpoczął się bieg terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. powinien być zatem złożony najpóźniej w dniu 25 lipca 2016 r., skoro w dniu 24 lipca 2016 r. przypadała niedziela. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że we wniosku z dnia 3 sierpnia 2016 r. skarżący wyraźnie wskazali na wcześniejsze złożenie podobnego pisma, zawierającego również żądanie wzruszenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (k. 22 akt adm.). Istnienie tego pisma uprawdopodabniało także pismo przewodnie Burmistrza Gminy i Miasta w U. z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], w którym wymienia się wniosek B.W. i T.W. z dnia 26 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (k. 21 akt adm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wywodziło w skardze kasacyjnej, że argumenty te nie mają charakteru rozstrzygającego, a wskazane pismo z 14 lipca 2016 r. jedynie rozwijało wcześniejsze żądanie udostępnienia wspomnianej decyzji. Pogląd ten pozostaje jednak w sprzeczności z pismem z dnia 14 lipca 2016 r., załączonym do odpowiedzi na skargę kasacyjną (k. 151-153 akt sądowych). Dokument ten odpowiada bowiem treści pisma z dnia 3 sierpnia 2016 r. z wyjątkiem wzmianki, że jest to ponowne podanie o wzruszenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Wprawdzie pismo z dnia 14 lipca 2016 r. nie jest opatrzone pieczęcią urzędową. Niemniej z kserokopii dołączonego do niego potwierdzenia nadania przesyłki wynika, że korespondencja ta została nadana na poczcie w dniu 18 lipca 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności uprawdopodabniają stwierdzenie, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. przed złożeniem pisma z dnia 3 sierpnia 2016 r. Uwaga ta ma z kolei istotne znaczenie dla rozważania dopuszczalności wznowienia omawianego postępowania. Mając bowiem na uwadze całokształt materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, przedwczesna wydaje się odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. ze względu na uchybienie terminowi z art. 148 § 2 k.p.a. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił kontrolowane postanowienia. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych powodów do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).