IV SA/Wa 871/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi G. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego G. w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dokonanego przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] z siedzibą w [...] zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] na granicy [...]: utrzymał ww. decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. zgłosiło Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] na granicy [...] i [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2014 r. W zgłoszeniu żądano podjęcia działań zapobiegawczych polegających na montażu wygrodzeń herpetologicznych naprowadzających płazy do istniejącego przepustu, uzasadniając swe żądanie własnymi obserwacjami, z których wynika, iż płazy, zamiast przepustem pod ul. [...], przemieszczają się po jezdni, a krawężniki utrudniają płazom zejście z jezdni. [...] Towarzystwo Przyrodnicze nie wskazało podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w ww. piśmie [...] Towarzystwa Przyrodniczego oraz zwrócił się o przedłożenie szczegółowych wyjaśnień, jakie działania zostały już podjęte, jakie są prowadzone i jakie planuje się wykonywać dla ograniczenia negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym. Nadto organ wystąpił także do: - [...] Towarzystwa Przyrodniczego o przedłożenie dokumentów potwierdzających wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a także o ile to możliwe, danych pozwalających na określenie stanu początkowego siedlisk przyrodniczych i populacji gatunków; - do Urzędu Gminy w [...] o informację czy zgłaszane były przypadki masowego rozjeżdżania płazów na ww. terenie; - do Komendy Miejskiej Policji w [...] o informację czy zgłaszane były przypadki masowego rozjeżdżania płazów na ww. terenie; - do [...] Koła [...] "[...]" czy prowadzono obserwacje na ww. terenie i czy są dokumenty potwierdzające, że wskazane lokalizacje znajdują się w pobliżu cennych miejsc rozrodu bądź na przecięciu szlaków migracji płazów; - do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez [...] Towarzystwo Przyrodnicze. W odpowiedzi na ww. pisma: - Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, iż ul. [...] leży poza obszarem administrowanym przez Prezydenta Miasta [...], granica administracyjna przebiega bowiem środkiem koryta potoku bez nazwy; - Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, iż zarzuty [...] Towarzystwa Przyrodniczego są nieuzasadnione i bezpodstawne, gdyż przedmiotowy teren zabudowany jest budynkami mieszkalnymi i ogrodzony płotami, w związku z czym możliwość migracji płazów w tym obszarze jest znikoma. Poinformował również, że od wielu lat nie prowadzono żadnych prac drogowych, poza utrzymaniowymi w przedmiotowym obszarze. Stąd też nie planuje podejmowania żadnych działań dla ograniczenia negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym w przedmiotowej sprawie. Niezależnie, kolejnym pismem poinformował, że do końca bieżącego roku prowadzi przygotowanie inwestycji drogowej "Rozbudowa ul. [...] w [...]". Dokumentacja ta obejmuje swoim zakresem przebudowę mostu w ciągu ul. [...] na Potoku [...] w pobliżu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]; - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] poinformowała, że w analizowanym obszarze nie prowadzi żadnych działań ograniczających ewentualne negatywne skutki w środowisku przyrodniczym; - Polskie Towarzystwo [...] poinformowało z kolei, że w ostatnich 10 latach nie prowadzono udokumentowanych badań nad płazami w rejonie [...] i [...]. Na wniosek Stowarzyszenia Przyrodników z siedzibą w [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ I instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dnia [...] kwietnia 2015 r., poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] w [...], w związku z przedmiotowym zgłoszeniem. [...] Towarzystwo Przyrodnicze w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. uznało wyznaczoną datę oględzin (12 maja) za pozbawioną merytorycznego uzasadnienia, gdyż taka wizja winna się odbyć w okresie migracji sezonowych, w sprzyjających warunkach pogodowych - optymalnie po lub w czasie opadów deszczu oraz po zmierzchu. Pomimo zajętego stanowiska przez skarżące Towarzystwo, wizja miała miejsce w wyznaczonej dacie (12 maja 2015 r.). Ze sporządzonego protokołu wynikało, iż nie stwierdzono obecności ani żywych, ani też martwych płazów. W niewielkiej odległości od skrzyżowania ul. [...] i [...] w [...] znajduje się most nad potokiem. Przepust pod mostem jest drożny. Oględziny nie potwierdziły śmiertelności płazów na jezdni w przedmiotowym rejonie drogi. Wobec poczynionych ustaleń Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dnia [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dokonanego przez skarżące Towarzystwo Przyrodnicze zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] na granicy [...] i [...]. Od powyższej decyzji [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] wniosło odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż na przedmiotowym terenie nie są prowadzone od lat praktycznie żadne prace o istotnym charakterze, nigdzie też nie zostało odnotowane aby ewentualne rozjeżdżanie płazów miało miejsce. Informację na temat ewentualnej szkody uzyskał dopiero od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, iż nie miało miejsca ani zawinione działanie, jako jedna z podstawowych przesłanek odpowiedzialności za wystąpienie szkody, ani fakt znaczącego wystąpienia zagrożenia szkodą czy samej szkody. Natomiast, co istotne i wynika z akt sprawy, na przedmiotowej drodze od lat nie były prowadzone żadne roboty drogowe, poza utrzymaniowymi, dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie natomiast jest przygotowywana dokumentacja, która obejmie swoim zakresem przebudowę mostu w ciągu ul. [...] na Potoku [...] w pobliżu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], Nadto, GDOŚ odnosząc się do zapisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 ze zm.), dalej "ustawa szkodowa" oraz zgromadzonego materiału dowodowego uznał, iż nie można zauważyć spadku populacji oraz liczebności płazów. Nadto, jak wskazuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zgłaszający nie określił metodyki wyliczania na podstawie której określono śmiertelność, a także do jakich wartości się odniesiono. Nie podano również przesłanek, na jakich oparto ocenę stwierdzającą śmiertelność jako masową. W istocie, jak podał, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, nie ma obowiązku przedstawienia stanu początkowego. Jednakże brak informacji o stanie ilościowym populacji powoduje, iż nie można stwierdzić, że nastąpiło mierzalne pogorszenie stanu populacji, co miało miejsce w sprawie niniejszej. Natomiast organ I instancji w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy dokonał oględzin, które przeprowadzono dnia [...] maja 2015 r. i nie stwierdził obecności ani żywych ani martwych płazów w badanej okolicy. A zatem w oceni GDOŚ postępowanie dowodowe nie wykazało wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, wobec czego brak było przesłanek uzasadniających prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie ustawy szkodowej; nie potwierdzono wystąpienia mierzalnych skutków, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, jak również nie zostało spełnione kryterium wystąpienia szkody w środowisku polegające na zniszczeniu lub uszkodzeniu siedliska gatunku chronionego. Ze skargą od powyższego rozstrzygnięcia do tut. Sądu, wystąpiło [...] Towarzystwo Przyrodnicze [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazało, iż organ nie wykazał, iż brak jest wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w dającej przewidzieć się przyszłości. Organu obu instancji pominęły fakt, iż liczebność płazów w ciągu ostatnich 20 lat dramatycznie spada co wynika z wielu przyczyn, jak niszczenie siedlisk, zanieczyszczanie środowiska, śmiertelność wskutek kolizji z samochodami, fragmentacji środowiska czy zmian klimatycznych. Ich efekty kumulują się w czasie, co skutkuje zanikiem płazów. W przedmiotowej sprawie zachodzi natomiast niszczenie płazów na jezdni wskutek kolizji z samochodami. Jest to zjawisko, które w przedmiotowym miejscu (ul. [...]/[...]) ma miejsce od wielu lat i związane jest z przemieszczaniem się płazów wzdłuż przecinanego przez ul. [...] potoku. Można natomiast zapobiec śmiertelność płazów bądź znacznie ją ograniczyć, poprzez zamontowanie wygrodzeń herpetologicznych naprowadzając zwierzęta do przejścia pod mostem. Możliwe jest więc podjęcie działań prewencyjnych. Skarżący wskazał także na rozbieżności w ustaleniach Towarzystwa oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Towarzystwo przed wizją wykonaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (mail z dnia 11 maja 2015) jednoznacznie wykazało, iż w rejonie ulicy [...] zachodzi niszczenie płazów wskutek kolizji. Wyniki obserwacji zostały udokumentowane podczas wizji z dnia [...] maja 2015. Natomiast organ administracji podczas wizji przeprowadzonej w dniu 12 maja 2015 roku (czyli tydzień później po poczynionych obserwacjach Towarzystwa) stwierdził brak występowania płazów w przedmiotowym miejscu. A zatem w aktach sprawy znajdują się sprzeczne dowody, które bezwzględnie należy wyjaśnić. Reasumując skarżący zarzucił GDOŚ naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez zgromadzenie w toku postępowania niemiarodajnych dowodów, poprzez przeprowadzenie oględzin terenowych niezgodnie z obowiązującą metodyką jak również błędną i nieumiejętną ocenę materiałów dostarczonych przez skarżącego. Zgromadzenie w toku postępowania niekompletnych danych dowodów (brak określenia stanu aktualnego), niepowołanie niezależnego biegłego, dysponującego odpowiednią wiedzą z zakresu herpetologii; pominięcie możliwości zlecenia wykonania poprawnie metodycznie badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, zgodnie z art. 20 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Nadto Towarzystwo podniosło złamanie zasady przezorności i prewencji, wyrażonej w art. 191 Wersji Skonsolidowanej Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej skutkujące niepodjęciem działań naprawczych i zapobiegawczych, przez co w dalszym ciągu dochodzi do niszczenia gatunków chronionych, co ponownie udokumentowano w 2015 r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również zignorowanie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. 2014 poz. 1348). Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie i pozytywne rozpatrzenie wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska narusza prawo. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w związku z wnioskiem skarżącego TP odnośnie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku prowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] na granicy [...] i [...], wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2014 r. Stosownie do treści art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy czym przez szkodę w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych rozumie się taką zmianę, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda taka nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska wskazały na brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie a zatem i na brak możliwości uznania, że w omawianym rejonie dochodzi do znacznej śmiertelności płazów. Jednakże w tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż pomimo dołączonego przez skarżące Towarzystwo pisma zawierającego informację o przeprowadzonej wizji w dniach [...] maja 2015, dokumentującej znaczną śmiertelność płazów w badanym obrębie, jak również sygnalizowaniem, iż wizję powinno się przeprowadzić w okresie migracji sezonowych, w sprzyjających warunkach pogodowych - optymalnie po lub w czasie opadów deszczu oraz po zmierzchu, w miesiącu w kwietniu na przełomie maja, organy powyższych okoliczności w ogóle nie uwzględniły, opierając się na jednostkowej wizji i udzielonych odpowiedziach ww. podmiotów. W celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do szkody w środowisku, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] na granicy [...] i [...], ewentualnie czy istnieje ryzyko bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, organy obowiązane były do przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe i w dalszej kolejności ocena zgromadzonych dowodów znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które powinno być skonstruowane stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku organu II instancji, nie można uznać, aby organy w sposób prawidłowy, kierując się przedstawionymi wyżej regułami, przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie tut. Sądu materiał dowodowy nie został zebrany i zgromadzony prawidłowo co uniemożliwiło organom dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W związku z tym należy za całkowicie zasadne uznać stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, w kontekście zarzutów podniesionych przez zgłaszającego szkodę, tj. wykonanie oględzin, w okresie wskazanym przez skarżące Towarzystwo - w okresie masowych migracji płazów w celu dokonania obserwacji, czy płazy w swej wędrówce w istocie korzystają z przepustu pod mostem, czy też szlak migracyjny prowadzi przez ww. drogę krajową w okolicy skrzyżowania ul. [...] i [...]. Dlatego też, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, skutkującego brakiem możliwości jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, należało uchylić decyzję organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając wniesione przez skarżące Towarzystwo odwołanie, GDOŚ winien jest zlecić przeprowadzenie ponownych oględzin we właściwym terminie, uwzględniającym migracje płazów i panujące warunki atmosferyczne, gdyż dopiero wyniki prawidłowo przeprowadzonych oględzin będą mogły stanowić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie oceny czy doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku. Na marginesie należy wskazać, iż Sądowi znana jest z urzędu treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 roku w sprawie o sygn. II OSK 596/16, zapadłego w podobnym stanie faktycznym, uwzględniającego skargę kasacyjną [...] Towarzystwa Przyrodniczego [...] w [...], a dotyczącego zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w [...], odległym od miejsca wystąpienia potencjalnego zagrożenia przedmiotową szkodą o około 900 metrów. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postepowania Sąd orzekł na mocy art. 200 ppsa.