I SAB/Wa 353/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku G.M. z dnia [...] października 2015 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz G. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] grudnia 2016 r. G.M. - reprezentowany przez adw. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] przy rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania za przynależny mu, a wynikający ze spadkobrania, udział w prawie do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...], stanowiącej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) własność [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] października 2015 r. G.M., powołując się na następstwo prawne po B.W. (T.), wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) dale: "u.g.n.", odszkodowania za utraconą nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] w wymiarze odpowiadającym jego udziałowi w masie spadkowej po ww. poprzedniczce prawnej, będącej współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie wniósł on [...] marca 2016 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na rozpoznanie sprawy odszkodowania. Termin ten upłynął bezskutecznie. W konsekwencji czego G.M. wniósł wskazaną na wstępie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia przez Prezydenta [...], domagając się w niej: 1) zobowiązania organu do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowania w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uprawnienia wnioskodawcy do odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. za przedmiotową nieruchomość; stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. rażącego naruszenie prawa przy wykonywaniu władzy publicznej; 4) zasądzenia kosztów postępowania.. W odpowiedzi na skargę (udzieloną 9 maja 2017 r.) organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Konieczne jest więc ustalenie kiedy nieruchomość została przejęta pod inwestycje i czy spełnia pozostałe przesłanki z ww. przepisu. Dodatkowo organ podniósł, iż wystąpiono do [...] Instytutu [...] o przesłanie wszelkich posiadanych informacji dotyczących współwłaścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły być uwzględnione. Przedmiotem tej skargi jest bezczynności Prezydenta [...], polegającej na braku rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2015 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania z utraconą przez jego poprzedniczkę prawną (B.W.) nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], w wymiarze odpowiadającym przynależnemu mu udziału w masie spadkowej po owej poprzedniczce. Bezczynność organu zachodzi natomiast, gdy w prawnie określonym terminie organ, będąc ku temu kompetentny, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy administracyjnej (zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie odszkodowania, nie został przez organ rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu 8 października 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. Od tego momentu zatem rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim winien on być rozpoznany. To z kolei oznacza, że zainicjowane nim postępowania winno ulec zakończeniu co do zasady najpóźniej 8 grudnia 2015 r. Tymczasem, do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie. Nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Oznacza to, że od niemal dwóch lat, będąc właściwym w sprawie, pozostaje w niej bezczynny, co implikuje po stronie Sądu obowiązek skonstatowanie tego faktu (art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., )wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać przeszło dwuletniej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem zaniechania podejmowania w niej przez organ jakichkolwiek działań. Zważyć wszak należy, że pierwszą i jedyną czynność w sprawie Prezydent [...] podjął dopiero pięć miesięcy po wniesieniu skargi, a i ta ograniczona została wyłącznie do wystąpienie do [...] Instytutu [...] o informacje dotyczące przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości (vide pismo z [...] maja 2017 r. nr [...]). Nie prowadził natomiast jakichkolwiek ustaleń w zakresie materialnoprawnych przesłanek odszkodowania określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Taki sposób procedowania sprawy administracyjnej, pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co z kolei prowadzić musi nieuchronnie do podważenia do organów władzy publicznej zaufania uczestników tego postępowania (których pełny krąg organ zdecydował się ustalić dopiero po wniesieniu skargi, na co może wskazywać przywołane wyżej wystąpienie), a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru zwłoki pozostaje także lekceważące podejście przez organ do wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od jej wniesienia. Ta bowiem przekazana została do Sądu dopiero niemal po ponad pięciu miesiącach od jej wpływu do organu. Przyczyny zaś tego stanu rzeczy nie zostały w ogóle wyjaśnione. Podobnie zresztą Prezydent [...] zachował się po złożeniu przez skarżącego w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do Wojewody [...], ignorując wezwania Wojewody do ustosunkowania się do tego środka prawnego, czy o przesłanie akt sprawy (vide uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r.). Wyznaczając, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. uprawniających do uzyskania odszkodowania, ustalenia wszystkich stron postępowania, a wreszcie przeprowadzenia (w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania) dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego z kolei strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Zważywszy zatem na powyższej, jak też mając na uwadze istotne braki w materiale dowodowym (wynikające z braku podejmowania dotychczas przez organ w tym zakresie jakichkolwiek działań), terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania - a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał i konieczność pozyskania rozproszonych w różnego rodzaju organach i instytucjach dokumentacji archiwalnej oraz przeprowadzenia dowodu z wyceny nieruchomości (w przypadku decyzji pozytywnej) - jest zdaniem Sądu termin pięciu miesięcy, a nie jak tego oczekiwał skarżący termin miesięczny, którego dochowanie byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy nierealne. W sprawie nie mogło natomiast zostać uwzględnione sformułowane w skardze żądanie stwierdzenia przez Sąd uprawnienia wnioskodawcy od odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Tego rodzaju rozstrzygnięcie bowiem wykracza poza przyznane przez ustawodawcę sądowi administracyjnemu kompetencje. Co do zasady bowiem, w świetle przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie mogą przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego rozpatrzenia. Stanowiący zaś odstępstwo od tej zasady art. 149 § 1b p.p.s.a. (umożliwiający orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawniania lub obowiązku , jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego), jak też przywoływany w skardze art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (na mocy którego Sąd, w uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa), znajdują zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą praw lub obowiązków. Do takich zaś sprawa o odszkodowanie nie należy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1668). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.