I OSK 407/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1061/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 1061/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2016r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] maja 2016r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2016r., odmówił przyznania M. K. zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ I instancji powinien ustalić, czego nie uczynił, jakie koszty poniosła strona w związku z dojazdem na wezwanie organów administracji publicznej lub też na prace społecznie użyteczne i czy otrzymała z tej instytucji zwrot faktycznie poniesionych wydatków na ten cel. Prezydent Miasta Bytomia decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w zw. z art. 39, art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz.163 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.", odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego. Organ wskazał, że gmina Bytom dysponowała w 2016r. kwotą 400.000zł na zasiłki celowe, co daje w przeliczeniu na liczbę osób korzystających z pomocy około 87zł rocznie na wypłacenie jednego zasiłku celowego. Nadto organ I instancji zaakcentował, że obowiązkiem Gminy jest zabezpieczenie niezbędnych potrzeb osób i rodzin pozostających bez jakichkolwiek źródeł utrzymania lub gdy ich dochód nie przekracza kryterium ustawowego, przy czym pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ wskazał następnie, że decyzją Sądu Rejonowego w Bytomiu z dnia [...] marca 2016r. wnioskodawca został skierowany do wykonania pracy społecznie użytecznej do Szpitala [...] nr [...] w [...]. Wnioskodawca w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 4 lipca 2016r. podał, że na ten cel jest mu niezbędny bilet miesięczny. Organ ustalił jednakże, że odległość pomiędzy miejscem zamieszkania strony, a szpitalem to odcinek, na którym nie działa komunikacja miejska i jest on a tyle bliski, że najdogodniej można go pokonać pieszo. Ponadto liczba wyznaczonych godzin pracy wynosi 20 miesięcznie, co nie stanowi konieczności codziennego dotarcia do miejsca pracy. Nadto wnioskodawca nie okazał żadnych dowodów potwierdzających deklarowane poszukiwanie zatrudnienia w miastach ościennych, nadto w styczniu 2016r. nie skorzystał z oferty z PUP pracy w [...] i utracił status osoby bezrobotnej. Organ wskazał, że strona w dniu 6 lipca 2016r. zgłosiła się do pracownika socjalnego i przedstawiła plik jednorazowych skasowanych biletów. Organ dokonał analizy tych biletów stwierdzając, że większość to bilety ulgowe, do których skarżący nie ma uprawnień. Jednocześnie na 51 biletach widnieje ta sama data tj. 5 lipca 2016r., połowa z nich skasowana została na różnych liniach autobusowych, ale w większości o tej samej godzinie. Wobec powyższego organ nie dał wiary stronie, że nabyła wszystkie bilety w celu podróży komunikacją miejską. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że strona, jako nieposiadająca dochodu spełnia kryterium dochodowe w wysokości 634zł wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło następnie, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego lub zasiłku celowego specjalnego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Organ zobowiązany jest brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Kolegium przytoczyło treść decyzji organu I instancji w zakresie posiadanych przez Gminę Bytom środków na zasiłki celowe i podzieliło wnioski Prezydenta dotyczące tego, że nie wszystkie przedłożone przez stronę skasowane jednorazowe bilety zostały przez nią nabyte i wykorzystane. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z prawem i nie stwierdził przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach skarżący opisał swą sytuację życiową. Podkreślił, że był pozbawiony wolności i po zwolnieniu z jednostki penitencjarnej zwracał się do Kościoła katolickiego o przyznanie żywności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Na rozprawie w dniu 14 września 2017r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, zarzucając nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd odwołał się do zasad ogólnych zawartych w przepisach u.p.s. podkreślając, iż ustawa ta sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu, bowiem art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma natomiast ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz, czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc niezaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. W dalszej kolejności Sąd odwołał do treści art. 6 pkt 10 i art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wskazując, że poza sporem w badanej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonego w dniu 4 lipca 2017r. wywiadu środowiskowego, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie jest zarejestrowany w PUP, nie pobiera dodatku mieszkaniowego, nie posiada dochodu, a czynsz za mieszkanie jest regulowany przez brata matki. Wobec stwierdzenia skarżącego, że bilet miesięczny ma służyć celowi realizacji wykonywania przez niego pracy społecznie użytecznej organ przeprowadził postępowanie, a nadto wyjaśnił powody odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie Sądu I instancji organy poddały ocenie okoliczności, od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu miesięcznego, uwzględniając przy tym kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organom nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Jednocześnie Sąd dodał, że nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut dotyczący braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż z akt sprawy wynika, że w dniu 4 lipca 2016r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K. Zaskarżając ów wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa: 1. art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie biletu miesięcznego nie jest uzasadnione z uwagi na sytuację życiową skarżącego, jak również z uwagi na możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej; 2. art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej niesłusznym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie biletu miesięcznego nie mieści się w pojęciu niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie jest celem pomocy społecznej; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nieuwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji oparciu wyroku na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi decyzjami i w konsekwencji przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została opłacona w całości, ani w części. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych, których nie jest w stanie ponieść bez uszczerbku dla siebie i swojej rodziny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że argumentacja Sądu I instancji co do możliwości poruszania się piechotą w obliczu zadania, jakie spełniać ma przyznanie zasiłku celowego – umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jest chybiona. Przyznanie zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego nie można bowiem utożsamiać, jak uczynił to Sąd I instancji, z zaspokajaniem wszystkich oczekiwań zmierzających do podwyższenia standardu codziennego funkcjonowania skarżącego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż przekazanie mu określonej kwoty pieniężnej na zakup biletu miesięcznego oznaczałoby w istocie kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. W jego ocenie nietrafna jest argumentacja Sądu, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu ośrodki finansowe, których wysokość jest ścisłe określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej, co w przedmiotowej sprawie oznacza brak podstaw do wypłaty zasiłku skarżącemu. Prezydent Miasta Bytomia wskazał bowiem, że gmina Bytom dysponowała w 2016r. kwotą 400.000zł na zasiłki celowe, co daje w przeliczeniu na liczbę osób korzystających z pomocy około 87zł rocznie na wypłatę jednego zasiłku celowego. Tymczasem kwota 87zł rocznie wystarczyłaby na choćby częściowe zaspokojenie potrzeb skarżącego w zakresie umożliwienia mu przemieszczania się. Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono, że polityka udzielania pomocy przez Państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego, zaś oddalenie skargi pozbawiło skarżącego kasacyjnie jakichkolwiek możliwości podjęcia starań o samodzielne zaspokajanie swych życiowych potrzeb. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te wyznaczają kierunek postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 3 w zw. z art. 2 u.p.s. poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, polegającej na niewłaściwym przyjęciu, iż w obliczu okoliczności sprawy przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego nie jest uzasadnione z uwagi na sytuację życiową skarżącego i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy administracji wnikliwie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w tym przeanalizowały sytuację życiową i finansową strony oraz własne możliwości finansowe. Zasadnie zakwestionowały wiarygodność przedłożonych przez skarżącego biletów uprawniających do przejazdu komunikacją miejską, które miały służyć dojazdom do miejsca wykonywania pracy społecznie użytecznej. Zasadnie wątpliwości budziło to, że większość z przedłożonych przez skarżącego biletów stanowiły bilety ulgowe, do których skarżący nie ma uprawnień, na 51 biletach widniała ta sama data, a odległość pomiędzy miejscem zamieszkania strony a szpitalem, w którym miała być wykonywana praca stanowiła odcinek, na którym nie funkcjonuje komunikacja miejska. Tym samym trafne jest stanowisko odmawiające przyznania pomocy na zakup biletu. W tym zakresie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, dokonując analizy możliwość przyznania świadczenia w kontekście ogólnej hierarchii zgłaszanych potrzeb oraz wysokości dysponowanej kwoty środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. Wszak to organ decyduje nie tylko o wysokości świadczenia, lecz także o tym, czy świadczenie w ogóle powinno zostać przyznane. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ właściwie wyważył interes społeczny i indywidualny interes wnioskującego o przyznanie świadczenia. Poza własnymi możliwościami finansowymi oraz potrzebami zgłaszanymi przez inne osoby czy rodziny organ uwzględnił sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, a w szczególności realność zgłoszonej przez skarżącego potrzeby. Fakt zaś, że w okolicznościach niniejszej sprawy odmówiono przyznania zasiłku celowego nie oznacza naruszenia zasad wyrażonych w art. 2 i 3 u.p.s., jakimi powinny kierować się organy pomocy społecznej przyznające świadczenia. Z powyższych względów niezasadnym jest również drugi z zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na niesłusznym przyjęciu, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie biletu miesięcznego nie mieści się w pojęciu niezbędnych potrzeb życiowych, których zaspokajanie jest celem pomocy społecznej. Skoro pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a tym samym jej celem nie jest zaspokajanie całkowicie potrzeb beneficjentów, to trafny jest pogląd, iż zasiłek celowy nie może stanowić podstawowego źródła utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej. Zaznaczyć należy, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Tak też stało się w okolicznościach niniejszej sprawy, przy czym organ dokonał tego po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, wskazując jednocześnie uzasadnione powody takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu przez Sąd postępowania dowodowego w celu ustalenia sytuacji finansowej skarżącego i nieuwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji oparciu wyroku na niepełnym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny co do zasady orzeka na podstawie materiału faktycznego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do sytuacji finansowej skarżącego, wskazując iż bezspornie skarżący spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Sądowi I instancji nie można zatem postawić zarzutu nieprzeprowadzania dowodu na tę okoliczność. Ponadto należy stwierdzić – wbrew skarżącemu kasacyjnie – że Sąd I instancji przeanalizował wszelkie okoliczności sprawy niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, dokonując kompletnej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, w tym sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i w tych okolicznościach trafnie uznał, że podjęcie rozstrzygnięcia nastąpiło po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasadnie również dostrzegł, że uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji w sposób precyzyjny przedstawiają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. W postępowaniu przed organami pomocy społecznej nie zostały zatem naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym prawidłowe było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 258 – 261 P.p.s.a.).