II OSK 2282/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/17 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr 15K/16, działając na podstawie art. 18, art. 33 § 1 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej "u.p.e.a."), w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez [...] sp. j. z siedzibą w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., wystawionego przez Prezydenta m. st. Warszawy – odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. j. na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Ministra, brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaistniała sytuacja odroczenia terminu wykonalności obowiązku albo brak wymagalności tego obowiązku. Egzekucji podlega obowiązek określony w decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., polegający na doprowadzeniu zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "Oś Stanisławowska" do stanu poprzedniego. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Wyjaśnił, że podstawą uwzględnienia zarzutu nie może być fakt zaskarżenia oraz wstrzymanie wykonania innych rozstrzygnięć. Podstawą uwzględnienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie może być także fakt prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z lipca 1965 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków tzw. Stanisławowskie Założenie Urbanistyczne. Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła [...] sp. j. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są sformalizowanym środkiem ochrony zobowiązanego. Wnoszący zarzuty jest obowiązany jednoznacznie podać, która z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi podstawę zarzutu. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się jedynie w ramach nakreślonych przez zgłaszającego zarzuty, w terminie otwartym na ich zgłoszenie (por. np. wyroki NSA z 14 września 2007 r., I OSK 522/07, z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1737/12). Skarżąca w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. podniosła zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku, albo braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) wskazując, iż toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której tzw. Stanisławowskie Założenie Urbanistyczne zostało wpisane do rejestru zabytków (decyzja Nr 543 z lipca 1965 r.). W ocenie Sądu, okoliczność ta, jak trafnie wskazał organ, nie wypełnia przesłanek z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., gdyż ewentualna kwalifikowana wadliwość decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie może być przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, albowiem organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do weryfikowania decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek został orzeczony ostateczną decyzją Ministra Kultury u Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 czerwca 2014 r., która podlegała kontroli przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1668/14 oddalił skargę na powyższą decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...]. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie obowiązujących przepisów w przedmiotowej sprawie należało stwierdzić, iż istniały przesłanki do uwzględniania skargi oraz uchylenia postanowień obydwu organów administracji publicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., wskutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, pomimo rażącego naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do uwzględnia zarzutów w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 16 czerwca 2020 r., a następnie z dnia 13 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę. Pismem z dnia 1 września 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyraził zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów skargi kasacyjnej [...] sp. j. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1809/17. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.", przy czym postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji zostało wydane na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższe przepisy, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu aktem administracyjnym jest postanowienie w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Będący organem egzekucyjnym pierwszej instancji Prezydent m.st. Warszawy trafnie przyjął, że skoro wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, postanowienie w sprawie zarzutów nie jest zależne od uprzedniego stanowiska wierzyciela. Zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty dotyczące odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku, stanowią podstawy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Z punktu widzenia hipotezy art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. istotne są okoliczności faktyczne, procesowe lub materialnoprawne, które wyczerpują przesłanki odroczenia terminu wykonania obowiązku lub braku wymagalności obowiązku. Badając zgłoszony zarzut organy egzekucyjne wyczerpująco ustaliły okoliczności dotyczące przesłanek wskazanych w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W ramach zgłoszonego zarzutu organy egzekucyjne ustaliły, że skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora zabytków z dnia [...] marca 2014 r. nakładającą obowiązek doprowadzenia zabytku, tj. założenia urbanistycznego "Oś Stanisławowska" do poprzedniego stanu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarga ta została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/14. Organ pierwszej instancji nadto ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru zabytków Stanisławowskie założenie urbanistyczne. Do czasu wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowienia w sprawie złożonego zarzutu, wniosek ten nie został rozpatrzony. Decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków pozostawała w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Organ odwoławczy zaś ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z lipca 1965 r. wpisującej do rejestru zabytków Stanisławowskie założenie urbanistyczne. Do czasu wydania zaskarżonego postanowienia decyzja z lipca 1965 r. pozostawała zatem w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Na podstawie tych ustaleń możliwe było zajęcie stanowiska materialnoprawnego w odniesieniu do zgłoszonego zarzutu. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ustaleń organów, a nadto, zaakceptował stanowisko organów egzekucyjnych, według którego, toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie Stanisławowskiego założenia urbanistycznego do rejestru zabytków nie wypełnia przesłanek z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zarzut kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organy art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. jest zatem bezpodstawny. Podkreślić należy, że ani z opisu naruszenia, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałaby polegać nieprawidłowa ocena materiału dowodowego, jako czynność z zakresu postępowania wyjaśniającego (podniesiono przecież naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Wnosząca kasację nie zgłosiła materialnej podstawy kasacji. Zauważyć jednak można, że konstruując podstawę procesową, zamieściła w niej kwestię materialnoprawną. W części wstępnej powołała jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zaś w opisie naruszenia stwierdziła, że naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia zarzutów. Abstrahując od wadliwości takiego formułowania zarzutu materialnego, można odnieść się merytorycznie do zagadnienia prawidłowości wykładni i zastosowania art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Przede wszystkim, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności objętego tytułem wykonawczym. Jeśli zatem dłużnik podnosi zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), to powinien wykazać, że termin wykonania obowiązku określonego w decyzji kreującej ten obowiązek jeszcze nie nastąpił albo że termin już upłynął, lecz nastąpiło wstrzymanie wykonania obowiązku. Obowiązek niepieniężny stanowiący podstawę tytułu wykonawczego został określony w decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. Decyzją tą nakazano doprowadzenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym "[...]" w budynku przy ulicy [...] Nakaz ten należało wykonać w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, czyli do dnia 18 listopada 2014 r. Skoro tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 8 kwietnia 2016 r., to znaczy, że obowiązek był wymagalny. Również po uostatecznieniu się decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego nie nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru nie powoduje odroczenia terminu wykonania obowiązku, ani nie oznacza braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny. O takich okolicznościach nie można mówić nawet w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kreującej obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt III SA 3363/01). Podkreślić zaś warto, że w niniejszej sprawie, w ramach uzasadnienia zarzutów nie wskazano wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kreującej obowiązek lecz wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji ustalającej status nieruchomości jako zabytku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.