II SA/Po 753/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi E. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości; oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. E. S.A. Oddział w K., powołując się na art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej K. Spółka z o. o. w P. do udostępnienia działek nr [...] i [...], położonych w Ć. , dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...], w celu wykonania czynności związanych z przebudową napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia w miejscowości Ć., gm. W.. Inwestor wyjaśnił, że linia wybudowana została w latach 1966 – 1967 i od tego czasu nie była remontowana. Od czasu budowy linia uległa znacznej erozji, jej dalsza eksploatacja stwarza zagrożenie dla ciągłości dostaw energii. Na przedmiotowych działkach posadowiona jest słupowa stacja transformatorowa oraz siedem starych, betonowych słupów niskiego napięcia. Linia niskiego napięcia wykonana jest przewodami tzw. "gołymi" 3 x Al-35 + Al-25 mm. Ze względu na znaczne zużycie słupów oraz przewodów, słupy należy zastąpić nowymi betonowymi, a przewody linii napowietrznej wykonać przewodem nowym izolowanym typu ASXSn 4x95 mm. Remont linii niskiego napięcia wynika z faktu dużego wyeksploatowania istniejących słupów oraz przewodów, czego konsekwencją są częste awarie i wyłączenia tej linii. Ponadto, decyzja o remoncie linii związana jest ze wzrostem zużycia energii przez mieszkańców obecnych i planowanych do przyłączenia oraz w celu zapewnienia prawidłowych parametrów dostarczanej odbiorcom energii elektrycznej. Wnioskodawca wyjaśnił, że udostępnienie nieruchomości ma nastąpić na czas nie dłuższy niż jeden miesiąc licząc od dnia [...] r., a wymiana słupów odbywa się przy pomocy dźwigu i podnośnika z pasa drogowego, wobec czego ingerencja w działki [...] i [...] będzie znikoma. Inwestor wyjaśnił, że nie uzyskał zgody od właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac, czego skutkiem było skierowanie wniosku o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości zgodnie z art. 124b u.g.n. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 124b oraz art. 124 ust. 4 i art. 6 pkt 2 u.g.n., zobowiązał [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. do udostępnienia wyżej wskazanych nieruchomości na rzecz E. S.A. Oddział w K. na okres 1 miesiąca od dnia [...] r. oraz zapewnienia dojazdu w celu wykonania czynności związanych z przebudową napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia 0,4 kV, polegających na wymianie betonowych słupów niskiego napięcia i przewodów niskiego napięcia (pkt 1). Ponadto Starosta zobowiązał E. S.A. Oddział w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu czynności związanych z przedmiotową przebudową (pkt 2) oraz do wypłacenia K. Spółka z o.o. z siedzibą w P. odszkodowania za szkody powstałe na skutek wykonania czynności określonych w decyzji w ciągu 30 dni licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości (pkt 3). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta [...] wyjaśnił, że przeprowadził w dniu [...] r. oględziny przedmiotowych nieruchomości, w których uczestniczył pełnomocnik właściciela nieruchomości. Następnie w dniu [...] r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnik właściciela nieruchomości podniósł, że w zakresie tych nieruchomości prowadzone jest postępowanie z wniosku E. S.A. o zasiedzenie w Sądzie Rejonowym w S.. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, albowiem w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem, E. S.A. będzie dysponowała tytułem prawnym pozwalającym na wejście na grunt bez wydawania decyzji administracyjnej. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że planowane prace ze strony E. S.A. mają charakter przebudowy, a nie remontu. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie sądowe o zasiedzenie z wniosku E. S.A. jest odrębnym postępowaniem i nie ma wpływu na udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b u.g.n. Wyjaśnił również, że E. S.A. jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.) i z mocy art. 4 tej ustawy jest zobowiązane do utrzymywania urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. E. S.A. jako właściciel sieci przesyłowych jest więc zobowiązana do przeprowadzenia pilnych prac remontowych linii niskiego napięcia 0,4 kV, polegających na usunięciu starych słupów i przewodów oraz ustawieniu nowych słupów i zawieszeniu nowych przewodów. Remont ma na celu zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 2 u.g.n. Stan linii elektroenergetycznej stwarza poważne zagrożenie występowania poważnych szkód, w tym m.in. pożaru, występowania długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej, może zagrażać zarówno gospodarstwom domowym, podmiotom gospodarczym jak i jednostkom odpowiedzialnym za zapewnienie bezpieczeństwa publicznego. W sytuacji występowania awarii i zaprzestania dostaw prądu istnieje poważne i realne ryzyko powstania strat majątkowych jak również niematerialnych, w szczególności dotyczących życia i zdrowia ludzkiego. Wobec tego wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia należało uznać za w pełni uzasadniony. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. wniosła spółka K. , zarzucając jej naruszenie: (1) art. 10 § 1 K.p.a. oraz 40 § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej spółce czynnego udziału w postępowaniu oraz brak możliwości odniesienia się do dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, polegające na pominięciu pełnomocnika strony przy zawiadomieniu o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału; (2) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy, wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie i błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 124b ust. 1 u.g.n. polegającego na zobowiązaniu odwołującej do udostępnienia nieruchomości dla wykonania czynności, które nie stanowią konserwacji, remontu ani usuwania awarii urządzeń przesyłowych; (3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nieobejmujące niezbędnych elementów w postaci oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz szczegółowego rozważenia przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r., nr [...]., Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zobowiązania K. sp. z o. o. w P. do udostępnienia nieruchomości na rzecz E. S.A. Oddział w K. . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowalne polegające na demontażu istniejącej słupowej stacji transformatorowej oraz starych betonowych słupów niskiego napięcia, budowie nowych słupów betonowych oraz zawieszeniu nowych przewodów izolowanych nie stanowią remontu. Linia składa się z przewodów i słupów i skoro oba te elementy zostaną zdemontowane, to prace nie będą wykonywane w odniesieniu do istniejącego obiektu liniowego. Ponadto, planowany jest montaż słupów i przewodów o zupełnie innych parametrach, niż w obecnym stanie, co wyklucza uznanie robót jako dążenia do odtworzenia stanu istniejącego. Aktualne słupy składają się w przeważającej większości z żerdzi o długości 8 m, a nowe słupy będą miały w większości żerdzie o długości 10,5 m. Ponadto, dotychczasowa linia jest wykonana z przewodów tzw. "gołych" 3x Al-35 + Al-25 mm2, a planowane jest zawieszenie przewodów izolowanych typu ASXSn 4x 95 mm2. Okoliczności te wykluczają zastosowanie w sprawie art. 124b ust. 1 u.g.n. i zarzut odwołującego w tym zakresie okazał się zasadny. W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że rozstrzygnięcie Starosty [...] nie określa części nieruchomości, która ma zostać czasowo zajęta, a sądy administracyjne i doktryna opowiadają się za dołączeniem do takiej decyzji mapy zasadniczej. Wojewoda wskazał również, że organ I instancji orzekł w pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji o kwestiach, które wynikają z mocy prawa i nie powinny znaleźć się w sentencji decyzji. Organ odwoławczy zgodził się również ze odwołującą Kopalnią w kwestii nieprawidłowego poinformowania jej o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwagi na pominięcie pełnomocnika Kopalni. Skoro pełnomocnik nie wskazał adresu do korespondencji, wszelka korespondencja powinna być kierowana do pełnomocnika, ale na adres spółki, a nie bezpośrednio do spółki. W skardze z dnia [...] r. E. S.A. Oddział w K. wniosła o uchylenie opisanej decyzji Wojewody, zarzucając jej naruszenie art. 124b ust. 1-3 u.g.n. poprzez uznanie, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia części nieruchomości na rzecz skarżącej oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskowane roboty budowlane nie stanowią podstawy do wydania decyzji w trybie art. 124b ust. 1-3 u.g.n. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zamierzony charakter prac jest remontem, a nie budową czy też przebudową, albowiem w obrębie działek nr [...] i [...] obręb Ć. prace będą polegały na wymianie słupów betonowych oraz przewodów linii napowietrznej niskiego napięcia z zachowaniem dotychczasowej trasy linii i nie wpłyną na zmianę parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia, takich jak zmiana napięcia, długość linii napowietrznej i pole elektromagnetyczne. Cała linia jest mocno wyeksploatowana, czego konsekwencją są częste awarie i wyłączenia. Przeprowadzenie remontu ma zapobiegać degradacji linii, która w dalszym ciągu spełnia swe funkcje użytkowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja Wojewody uchyliła w całości decyzję z dnia [...] r., nr [...], którą Starosta [...] orzekł o zobowiązaniu K. sp. z o.o do udostępnienia na rzecz skarżącej działek nr [...] i [...] położonych w Ć. , dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgi wieczyste o nr [...] i [...], w celu wykonania czynności związanych z przebudową napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia 0,4 kV, polegających na wymianie betonowych słupów niskiego napięcia i przewodów niskiego napięcia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W myśl art. 124b ust. 1 tej ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 124b ust. 3 u.g.n. obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na jej udostępnienie celem przeprowadzenia planowanych przez skarżącą robót. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że inwestor podjął próbę uzyskania zgody właściciela na udostępnienie działek nr [...] i [...], przedstawiając właścicielowi ofertę ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu (k. nienumerowana, akta adm. organu I instancji), jednak do porozumienia w tej kwestii pomiędzy zainteresowanymi podmiotami nie doszło. Sporna natomiast jest kwestia, czy planowane przez przedsiębiorstwo energetyczne prace mieszczą się w zakresie czynności wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n., a w szczególności, czy stanowią "remont" w rozumieniu tego przepisu. Tylko bowiem zakwalifikowanie prac jako remont, konserwację lub usunięcie awarii daje organowi administracji możliwość wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości na podstawie cytowanego przepisu. Wobec nieobjaśnienia przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami znaczenia terminu "remont", użytego w art. 124b ust. 1 u.g.n., należy sięgnąć do definicji legalnej tego terminu zamieszczonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud.") będącej ustawą podstawową dla dziedziny spraw budowlanych, z której niewątpliwie wywodzi się ten termin. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr.bud., przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji, stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Co istotne, z omawianej definicji wynika, że pojęcie "remontu" należy odnosić do "obiektu budowlanego" jako całości – a więc, jak wynika z art. 3 pkt 1 i 3 Pr.bud., w szczególności do "obiektu liniowego", przez który zgodnie z art. 3 pkt 3a Pr.bud. należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego – a nie do poszczególnych jego elementów. W konsekwencji, oceny charakteru planowanych prac należy każdorazowo dokonywać w kontekście całego obiektu budowlanego (np. liniowego), którego one dotyczą – a więc w rozpoznawanej sprawie z perspektywy całej linii napowietrznej nN w miejscowości Ć., gmina W., a nie jedynie elementów, które znajdują się na działkach nr [...] i [...]. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej, na której przedstawiono zakres planowanych prac (k. nienumerowana, rys. nr 1A., akta adm. organu I instancji) wynika, że obecnie linia napowietrzna nN w miejscowości Ć. składa się z 15 słupów typu "ŻN" o wysokości 8 m i wszystkie te słupy mają zostać wymienione na słupy wirowane typu E, z tym, że dwa słupy mają zostać zastąpione słupami o wysokości 9 m, a pozostałe słupami o wysokości 10,5 m. W ocenie Sądu wymiana wszystkich słupów wchodzących w skład danej linii energetycznej i to w większości na słupy wyższe o 2,5 m od obecnych słupów, co stanowi prawie 1/3 dotychczasowej wysokości, stanowi zmianę parametru technicznego jakim jest wysokość linii jako całości. Zmianie ulega również typ przewodów na całej linii z tzw. "gołych" 3x Al-35 + Al -25 mm2, na izolowane typu ASXSn 4x95 mm2 oraz w dwóch miejscach istniejące przyłącze Al (lub ASXSn) ma zostać wymienione na przyłącze ASXSn 4x25 Wobec tego należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że takie roboty budowlane nie stanowią remontu. Jak wynika z cytowanego na wstępie przepisu, okolicznościami uzasadniającymi wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości jest oprócz remontu konserwacja oraz usuwanie awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji m. in. energii elektrycznej. W tym kontekście Sąd wyjaśnia, że przez "konserwację" należy rozumieć niebędące remontem czynności (w tym sprawdzające) lub roboty mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie technicznym, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się lub zniszczeniem i dla zachowania jego pełnej sprawności umożliwiającej użytkowanie tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane będące przedmiotem wniosku nie mieszczą się ani w pojęciu konserwacji, ani w pojęciu usuwania awarii, wobec czego w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Starosta [...] nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. W dalszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy zakwalifikował wyżej opisane prace jako przebudowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 7a zdanie pierwsze Pr.bud. należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jednak w opinii Sądu skoro prace te mają polegać na wymianie wszystkich starych słupów i przewodów na nowe, to w istocie przedsiębiorstwo energetyczne planuje rozbiórkę istniejącej linii i wybudowanie nowej linii po dotychczasowej trasie. Niemniej jednak bez względu na to, czy prace te stanowią w istocie przebudowę, czy rozbiórkę i budowę, z całą pewnością przekraczają swoim zakresem remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr.bud. i nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek czasowego udostępnienia nieruchomości w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. Ubocznie należy zauważyć, że w celu wykonania wyżej opisanych prac przedsiębiorstwo energetyczne może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cytowany przepis obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] r. odpowiada prawu, zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).