II OSK 78/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 362/17 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 14 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 listopada 2016 r. Wójt Gminy Kowiesy stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego na terenie działek nr ewid. [...] i [...]/3, obręb [...], gmina [...]". Decyzja została wydana na wniosek skarżącego. Od powyższej decyzji jednobrzmiące odwołania wnieśli: A.W., W.B., G.F., I.M. i P.M. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Organ odwoławczy wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Skierniewicach opinią z [...] stycznia 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi opinią z [...] lutego 2016 r. wskazał, że dla przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ opiniujący stanął na stanowisku, że zarówno na etapie realizacji, jak i funkcjonowania przedsięwzięcia mogą wystąpić znaczące oddziaływania na środowisko i nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia, szczególnie na etapie eksploatacji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie uzasadnił prawidłowo swojej decyzji, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji dysponował dwiema opiniami o sprzecznych wnioskach i był zobowiązany szczegółowo uzasadnić, z jakiego powodu nie uwzględnił opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. W swojej opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi wśród okoliczności wymagających szczególnej analizy w raporcie wskazał na kwestie dotyczące hałasu, oddziaływania na powietrze atmosferyczne, gospodarkę odpadami i środowisko. Ponadto wskazał, że na podstawie informacji zawartych w karcie informacyjnej nie można stwierdzić braku możliwości wystąpienia oddziaływania o znacznej wielkości lub złożoności. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi zwrócił także uwagę, że założony w Karcie informacyjnej sposób wykorzystania odpadów o kodzie 19 05 03, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. z 2015 r., poz. 132) nie może zostać wykorzystany w procesie R10, chyba że został wytworzony z odpadów zielonych lub innych bioodpadów zbieranych selektywnie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wydając decyzję organ I instancji oparł się na złożonej karcie informacyjnej powielając jej treść w decyzji i nie dokonując jej rzetelnej oceny. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy klasyfikacji akustycznej (pismo z 12 listopada 2014 r. stanowiące załącznik do karty informacyjnej) wynika, że najbliżej położony teren chroniony akustycznie, to teren z rozproszoną zabudową zagrodową znajdującą się w odległości 70 m na wschód i południowy - wschód od terenu planowanego przedsięwzięcia oraz pojedyncze zabudowania w odległości 50 m na zachód od terenu przedsięwzięcia. Natomiast organ I instancji w charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji stwierdził, że zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości ok. 90 m, a budynek mieszkalny w odległości 60 m. Nie wyjaśniając tej rozbieżności w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że nie przewiduje się ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu. Nie odniósł się także do przyjętego w karcie informacyjnej założenia, że uciążliwość fazy budowy nie powinna być większa od fazy eksploatacji, co - zdaniem skarżącego - uzasadniało brak analizy rozprzestrzeniania się hałasu w fazie budowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji nie ustosunkował w należyty sposób do treści opinii wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. W ocenie Sądu I instancji, wyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedostateczne wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej wydanego wyroku. Sąd I instancji sformułował bowiem abstrakcyjne obowiązki wobec organu I instancji co do dalszych porównań opinii które mają charakter niewiążący, a organ ten je prawidłowo wykonał. Ponadto Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2, art. 136, art. 104 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie zauważył, że dokonano zmiany zakresu przedsięwzięcia pomniejszając jego zakres, a tym samym zmieniła się sytuacja prawna w stosunku do poprzedniego wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu odwoławczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienia, chociaż tylko jeden z zarzutów odniósł zamierzony skutek. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 k.p.a., a także art. 12 k.p.a. Na wstępie należy jednak zaznaczyć, że Sąd I instancji nie dokonał niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonuje oceny ich zastosowania przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Stąd też zarzuty te zostały ocenione w kontekście kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Zarzuty te zasługiwały na uwzględnienie w zakresie w jakim, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie zauważył, że dokonano zmiany zakresu przedsięwzięcia pomniejszając jego zakres, a tym samym zmieniła się sytuacja prawna w stosunku do poprzedniego wniosku. Kwestia ta została podniesiona w skardze kasacyjnej, a także podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i będzie wymagała ponownej, szczegółowej oceny, także uwzględniając, że tego rodzaju zmiana nie wynika jednoznacznie z akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie był jednak uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a ewentualne dalsze wyjaśnienia będzie mógł złożyć skarżący przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji. Kwestia zmiany zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia oraz moment, w którym ta zmiana nastąpiła, powinna zostać uwzględniona w kontekście zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i możliwości wydania decyzji kasacyjnej, ewentualnie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ na podstawie art. 136 k.p.a. w zgodzie z zasadami z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedostateczne wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej wydanego wyroku. Przede wszystkim w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynikają motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może w takiej sytuacji stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w zakresie zastosowania przez organy w danej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie można również podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji sformułował abstrakcyjne obowiązki organu I instancji co do dalszych porównań opinii, które mają charakter niewiążący. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie ocenę organu odwoławczego, który prawidłowo przyjął, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji konieczna będzie ponowna analiza opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skierniewicach z [...] stycznia 2016 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] lutego 2016 r. Niewiążący charakter tych opinii nie oznacza, że nie muszą one być przedmiotem szczegółowej analizy organu, która to analiza musi znaleźć swój wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Ocena prawna Sądu I instancji była w tym zakresie prawidłowa. Po trzecie, skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie zostały szerzej uzasadnione w skardze kasacyjnej, w której skarżący ograniczył się w istocie do zacytowania powołanych przepisów. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była natomiast decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w tym przede wszystkim zakresie Sąd I instancji dokonał kontroli jej legalności. Ponadto dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie pozwoli ocenić Sądowi I instancji, czy właściwie zastosowano powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.