II SA/Po 340/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor sąd. Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia P. K., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu comiesięcznego dofinansowania w kwocie [...]zł. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 11 października 2016 r. P. K. wystąpił o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 28 października 2016 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a.") oraz art. 16a w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1 pkt 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1518; dalej "u.ś.r."), przyznał P. K. w związku z opieką nad E. B. K. specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. P. K. wystąpił o dofinansowanie w kwocie [...]zł miesięcznie licząc do dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. (wskazał, że daty te ustalił według treści decyzji z dnia 2 października 2016 r.) . Jako motyw wniosku skarżący przedstawił fakt, iż kwota "zasiłku stałego" (najpewniej skarżący miał na myśli przysługujący mu "specjalny zasiłek opiekuńczy" – uw. Sądu) jest nieadekwatny do niezbędnych wydatków. P. K. zaznaczył także, że zasiłki wypłacane społeczeństwu są skandalicznie niskie. Uznał, iż konieczne jest zatem zajęcie przez organ stanowiska co do jego żądania dofinansowania. Wystąpił o odpowiedź organu wraz z uzasadnieniem (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił P. K. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania comiesięcznego dofinansowania w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego opierał się na art. 16a u.ś.r. Przedstawił też treść tego przepisu. Burmistrz wyjaśnił następnie, że P. K. pobiera przysługujące mu świadczenie. Zaznaczył zarazem, że nie ma podstawy prawnego do przyznania skarżącemu dodatkowych świadczeń bądź dofinansowań. Pismem z dnia 22 stycznia 2017 r. P. K. wniósł zażalenie (określając je jako "odwołanie") od powyższego postanowienia (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że nie zgadza się z odmową przyznania mu dofinansowania, które ma dostarczyć mu środki niezbędne do codziennej egzystencji. Zdaniem skarżącego kwota [...]zł jest skandalicznie niska i poniżająca. P. K. zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu nie ma odwołania do najwyższego aktu prawnego jakim jest Konstytucja RP. Jego zdaniem naruszone zostały także prawa wynikające z "Konwencji Europejskiej", a przy tym jego celem jest skorzystanie z możliwości skierowania sprawy do "Trybunału" (najpewniej skarżący miał na myśli Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzoną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu). W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. uzupełniającym odwołanie (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) P. K. zaznaczył, że sprawa została "skierowana na niewłaściwy tok". Jego wolą nie jest bowiem wyegzekwowanie nieistniejącej sumy od Burmistrza; kwestionuje on sumę wypłaty świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 28 listopada 2017 r. – uw. Sądu). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a K.p.a. – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 61a K.p.a., a następnie zaznaczył, że ostateczną decyzją z dnia 28 listopada 2017 r., nr [...] P. K. uzyskał uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie [...]zł na okres zasiłkowy [...]. Z kolei dnia 10 stycznia 2017 r. wystąpił o przyznanie mu dofinansowania w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium konieczne było więc rozważanie, czy u.ś.r. przyznaje stronie prawo do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie w związku z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowanego w art. 16a ustawy. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przepisy ustawy nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie żądanego dofinansowania, stąd Burmistrz prawidłowo zastosował art. 61a K.p.a. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł P. K. wskazał, że niewątpliwie spełnia przesłanki do przyznania żądanej pomocy. Wystąpił także o przyznanie mu prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata (pełnomocnik został ustanowiony na mocy postanowienia Sądu z dnia 10 maja 2017 r. – k. 22 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie podniósł żadnych dodatkowych argumentów podważających wydane postanowienie. Organ odwoławczy podtrzymał też w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano na wstępie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Kolegium z dnia 20 lutego 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 16 stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu comiesięcznego dofinansowania w kwocie [...]zł. Wszczęcia postępowania odmówiono na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia (art. 61a § 1 K.p.a.), obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty w drodze decyzji administracyjnej. Powołany art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie organy doszły do przekonania, że postępowanie w sprawie przyznania "comiesięcznego dofinansowania" w kwocie [...]zł nie może być wszczęte w powodu drugiej z opisanych wyżej przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. Organy doszły bowiem do przekonania, że nie można prowadzić postępowania w odniesieniu do świadczenia, które nie zostało uregulowane w u.ś.r. W obu postanowieniach objętych niniejszą skargą uwypuklono nadto, że uprzednio w sposób ostateczny rozstrzygnięto sprawę dotyczącą przyznania P. K. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną E. K.. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że zawarta w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka, wedle której można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn", nie została przez ustawodawcę sprecyzowana. Powszechnie akceptowana jest natomiast sformułowana w doktrynie interpretacja wedle której, że "inne uzasadnione przyczyny" stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego wystąpią, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją albo, w której prowadzone jest postępowanie, względnie, gdy strona żąda uprawnienia, które przedawniło się stosownie do przepisu prawa materialnego (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el. Legalis, komentarz do art. 61a K.p.a., pkt II.5). Część autorów zwraca nadto uwagę, że można odmówić wszczęcia postępowania, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, red., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017. wyd. el. Legali, komentarz do art. 61a K.p.a., pkt B.5). Na ten ostatni przypadek zwraca się uwagę w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w odniesieniu do żądania P. K. obejmującego przyznanie mu dofinansowania w kwocie [...]zł miesięcznie można twierdzić, że jest to świadczenie, które nie ma podstawy materialnoprawnej, a zarazem organ administracji nie może rozpoznać go poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W szczególności należy zwrócić uwagę, że skarżący ubiegał się o świadczenie związane z opieką nad niepełnosprawną E. K., tymczasem zgodnie z art. 16a u.ś.r. pomoc Państwa w tym zakresie realizowana jest w ramach specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego w ściśle określonej ustawą kwocie (520 zł). Co do tego świadczenia nie przewiduje się możliwości "dofinansowania", czy innej formy zwiększania tego rodzaju świadczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że P. K. w istocie żądał więc przyznania świadczenia nie przewidzianego w ustawie i dla którego zarazem organy nie miały podstawy do orzekania w formie decyzji. Zdaniem Sądu żądanie skarżącego dotyczące dofinansowania w wysokości [...] zł w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną może być także kwalifikowane jako żądanie dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Zważyć bowiem należy, że decyzją Burmistrza z dnia [...] października 2016 r., nr [...] przyznano P. K. specjalny zasiłek opiekuńczy – świadczenie ustawą przewidziane służące wsparciu opiekunów osób niepełnosprawnych. Decyzja o specjalnym zasiłku opiekuńczym nie została przez skarżącego zaskarżona i ma przymiot ostateczności. Powyższe prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do wniosku P. K. z dnia [...] stycznia 2017 r. dopuszczalne było orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Uzupełniająco Sąd wyjaśnia skarżącemu, że zapoznał się wnikliwe z treścią pism składanych przez niego w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego i wziął pod uwagę, że skarżący występując o dofinansowanie w wysokości [...] zł motywowany był przekonaniem, iż określony w ustawie specjalny zasiłek opiekuńczy jest niewystarczający, gdy chodzi o potrzeby opiekuna osoby niepełnosprawnej. Sąd podkreśla, że stanowisko jakie przyjął w niniejszym wyroku nie świadczy o tym, że deprecjonuje znaczenie potrzeb opiekunów osób niepełnosprawnych – tym bardziej, że faktem powszechnie znanym jest to, że w kwestii publicznego finansowania ich pracy od kilku już lat trwa społeczna dyskusja. Skarżący powinien mieć jednak świadomość, że obecnie zgłoszone przez niego żądanie podlega rozpatrzeniu w konkretnych okolicznościach, dotyczących także jego osoby. P. K. wcześniej zaakceptował treść decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2016 r., nr [...] przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy i nie kwestionował jej w odniesieniu do wysokości świadczenia. Oznacza to, że uprawnienie z niej wynikające zostało wobec P. K. skonkretyzowane w ten sposób, że ma on ustalony specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Do tak ostatecznie ustalonego świadczenia, przyznanego nie zaskarżoną przez skarżącego decyzją, nie można dodatkowo przyznać dofinansowania w kwocie [...]zł, gdyż ustawa tego nie przewiduje. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł o oddaleniu skargi.