II SA/Kr 758/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 13 kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2016.23 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2016.290 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy Miejskiej K. Prezydenta Miasta K. (Wydziału Skarbu Miasta) z 09.02.2017 r. znak: [...], od decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 25.01.2017 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych: - budynków istniejących na dz. nr [...] i [...], - demontaż infrastruktury kolidującej: przyłącza energii elektrycznej eND (dz. nr [...]), przyłącza wody wA 40 (dz. nr [...] i [...]), przyłącza kanalizacji deszczowej kdD (dz. nr [...]). przyłącza gazu gnA50 (dz. nr [...]). przyłącza telekomunikacji (dz. nr [...]), przy ul. [...] w K. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...], zamierzenia budowlanego: - budowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażem w części podziemnej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną silno i słaboprądową, teletechnicznymi, odgromową, wentylacji grawitacyjnej i wentylacji mechanicznej, hydrantową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wodną, cieplej wody użytkowej i grzewczą w oparciu o wymiennikownię ciepła (na działkach nr [...], [...]. [...], [...], [...] obr. [...]), - przebudowa istniejącego wjazdu z ul. [...] – działki nr [...], [...] obr. [...], - zagospodarowanie terenu w postaci dojść i dojazdów, schodów terenowych i schodów zewnętrznych, elementów malej architektury i oświetlenia terenu oraz zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną (zewn. odcinki instalacji wodnej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wewn. linii zasilającej, teletechnicznej i c.o. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], adres zamierzenia budowlanego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działkach nr [...], [...],[...],[...] i [...] obr. [...] Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r., [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27.10.2016 r. udzielił pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych: - budynków istniejących na dz. nr [...] i [...], - demontaż infrastruktury kolidującej: przyłącza energii elektrycznej eND (dz. nr [...]), przyłącza wody wA 40 (dz. nr [...] i [...]), przyłącza kanalizacji deszczowej kdD (dz. nr [...]). przyłącza gazu gnA50 (dz. nr [...]). przyłącza telekomunikacji (dz. nr [...]), przy ul. [...] w K. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...], zamierzenia budowlanego: - budowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażem w części podziemnej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną silno i słaboprądową, teletechnicznymi, odgromową, wentylacji grawitacyjnej i wentylacji mechanicznej, hydrantową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wodną, cieplej wody użytkowej i grzewczą w oparciu o wymiennikownię ciepła (na działkach nr [...], [...]. [...], [...], [...] obr. [...]), - przebudowa istniejącego wjazdu z ul. [...] – działki nr [...], [...] obr. [...], - zagospodarowanie terenu w postaci dojść i dojazdów, schodów terenowych i schodów zewnętrznych, elementów malej architektury i oświetlenia terenu oraz zmiana ukształtowania terenu z elementami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną (zewn. odcinki instalacji wodnej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wewn. linii zasilającej, teletechnicznej i c.o. na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], adres zamierzenia budowlanego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działkach nr [...], [...],[...],[...] i [...] obr. [...] Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. W związku z odwołaniem Gminy Miejskiej K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 kwietnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Gmina Miejska K. jest stroną postępowania, lecz ze względu na to, że jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. (będącego równocześnie organem wydającym zaskarżoną decyzję), traci w tym postępowaniu uprawnienia procesowe do wniesienia odwołania. Oznacza to niedopuszczalność odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Gmina Miejska K. jest właścicielem nieruchomości działek nr [...] [...], które są obecnie w użytkowaniu wieczystym inwestora [...] Sp. z o.o. Z punktu widzenia ustrojowego Prezydent Miasta K. z jednej strony jest organem administracji publicznej i, jeśli stosowne przepisy nie stanowią inaczej, wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (imperium), a z drugiej strony wypełnia on obowiązki wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej K. w zakresie stosunków cywilnoprawnych (dominium), ale cały czas jest to ten sam organ. Nie jest dopuszczalne, by ten sam organ jednocześnie wydawał decyzję i wnosił od niej odwołanie. Pomimo wykonywania dwóch różnych funkcji, tu: funkcji Starosty [...] i funkcji organu wykonawczego Gminy K., Prezydent Miasta K. jest jednym organem i jedną osobą, a nie dwoma organami administracji publicznej. Nie jest zatem możliwe, żeby wykonując każdą ze wspomnianych funkcji reprezentował różne, sprzeczne ze sobą interesy. Granice Powiatu Grodzkiego i Gminy K. są tożsame, a zatem organ (Prezydent Miasta K.) nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji przez siebie wydanej. Prezydent miasta występując w charakterze nosiciela imperium (władztwo administracyjne) w stosunku do własnej gminy wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Powierzenie bowiem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej. Zatem, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Organ powołał w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., akt II OSK 460/08 i uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., złożyła skargę na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 13 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, pomimo faktu, iż Gmina Miejska K. była stroną postępowania administracyjnego, a z uwagi na posiadanie interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne oraz nałożonego dyspozycją art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązania do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki uprawniona jest do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K.; 2) naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż Gmina Miejska K. jako strona postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, jako właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ma możliwości dochodzenia ochrony jej interesu prawnego w drodze realizacji przysługujących każdej stronie postępowania uprawnień procesowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, na której użytkownik wieczysty – [...] Sp. z o.o. – zamierza realizować inwestycję objętą decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2017 r. W toku postępowania inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w ocenie skarżącej – w sposób nieuprawniony, bowiem jako użytkownik wieczysty wprawdzie może on dysponować nieruchomością, ale tylko w zakresie wynikającym z umowy (nie może natomiast dysponować nieruchomością na cele zabudowy o charakterze mieszkaniowym). Skarżąca dalej podjęła polemikę ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu i przedstawiła obszerną argumentację na poparcie tezy, że nie można stracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu, któremu przyznane są według przepisów prawa materialnego prawa i obowiązki związane z danym postępowaniem, był w danej sprawie uczestnikiem procesu wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Fakt wydania przez organ gminy decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia wspomnianej jednostki prawa do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze strony skarżącej. Jednostka samorządu terytorialnego, będąca podmiotem praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego, nie może utracić przymiotu strony postępowania tylko z tego powodu, że jej organ był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Pojęcie strony natomiast ma charakter materialnoprawny, nie jest zaś pojęciem procesowym, wobec czego o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Skarżąca przytoczyła rozliczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których zaprezentowane zostało podobne stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące kwestii będących przedmiotem skargi, Wojewoda podzielił stanowisko, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Wojewoda również przytoczył rozliczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego na poparcie swojego stanowiska. Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. stanowisko w sprawie zajął także uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. w K.. Uczestnik podzielił poglądy prawne zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu; zwrócił uwagę na to, że orzeczenia powołane przez skarżącą dotyczą nieco innej sytuacji niż w niniejszym postępowaniu, a ponadto mają charakter mniejszościowy. Uczestnik wskazał także na poglądy prezentowane przez T. Wosia w komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uczestnik wniósł o oddalenie skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną, a w każdym razie niebudzącą wątpliwości Sądu, jest to, że merytoryczne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 stycznia 2017 r., [...] – dotyka praw i obowiązków skarżącej, a zatem gdyby nie szczególna sytuacja, będąca konsekwencją, w tym konkretnym przypadku, zbiegu zindywidualizowanych norm kompetencyjnych i norm materialnych – skarżąca miałaby interes prawny, przymiot strony i w konsekwencji legitymację do wniesienia odwołania od odnośnej decyzji. Wspomniana szczególna sytuacja znamienna jest tym, że organ skarżącej wydał decyzję w pierwszej instancji, czyniąc naówczas użytek z kompetencji jurysdykcyjnej, a obecnie – powołując się na inny status, tj. status przedstawiciela skarżącej w stosunkach cywilnoprawnych – pragnie skorzystać z uprawnień procesowych przypisanych stronie po to, by własne rozstrzygnięcie zakwestionować. Kluczowa stała się zatem odpowiedź na pytanie, czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym rolę beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej (organu orzekającego – podmiotu czynnego) oraz rolę strony korzystającej z uprawnień procesowych (w tym uprawnień do wnoszenia środków zaskarżenia) – można łączyć, czy też jest to a limine wykluczone. W ocenie Sądu jest to a limine wykluczone. Niedopuszczalności łączenia roli beneficjenta kompetencji jurysdykcyjnej i roli strony nie eliminuje to, że miałyby one wynikać z różnego typu norm – odpowiednio, norm kompetencyjnych zaliczanych do szeroko rozumianego prawa administracyjnego i norm prawa prywatnego regulujących stosunki cywilnoprawne i sposób reprezentacji podmiotów uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. W takim przypadku niejako pierwszeństwo mają owe normy kompetencyjne – w tym sensie, że właściwy organ niezmiennie może i powinien czynić z nich użytek. Siłą rzeczy nie ma on wtedy uprawnień procesowych, ani własnych w ścisłym tego słowa znaczeniu, ani jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną (osobę prawa cywilnego) – i to nawet w sytuacji, w której potencjalnie, tzn. przy innym ulokowaniu kompetencji jurysdykcyjnej, byłyby one jego udziałem z uwagi na materialnoprawne zaangażowanie w sprawę. Przedmiotowe zagadnienie, z uwzględnieniem poglądów doktryny i judykatury, począwszy od orzeczeń Sądu Najwyższego podejmowanych ongiś na skutek rewizji nadzwyczajnej, poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. aż po najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych – zostało poddane wyczerpującej, kompleksowej analizie przez T. Wosia (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 410-422). W konkluzji obszernych rozważań Autor formułuje pogląd, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty, chyba że ustawodawca (...) normą szczególną postanowi odmiennie". Sąd pogląd ten podziela. Przejęcie powyższego poglądu prowadzi – w okolicznościach niniejszej sprawy – wprost do konkluzji, że Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., nie miała legitymacji procesowej i tym samym odwoławczej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta K., a zakończonym decyzją z dnia 25 stycznia 2017 r. Odwołanie od tej decyzji złożone przez Gminę Miejską K., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K., było tedy niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 134 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania powołanego przepisu i – w ocenie Sądu – organ zastosował ten przepis prawidłowo. W konsekwencji sformułowane w skardze zarzuty, w szczególności zarzuty naruszenia art. 134 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd uznał za niezasadne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.