II SA/Kr 800/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 57 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z póz. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. , reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., nr [...] z dnia 13 lutego 2017 r. (znak: [...]), którym odmówiono wymierzenia na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. inwestorowi [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...] położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] [...] w miejscowości R., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 19 stycznia 2015 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. o wszczęcie postępowania w zakresie wymierzenia inwestorowi – [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych – wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem, instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego oraz instalacji zaśnieżania stoku narciarskiego, na terenie ośrodka "[...] G. w miejscowości R.. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2015 r., nr [...], na podstawie 61a k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. we wskazanym powyżej zakresie. Zażalenie od ww. postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. . Postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...] (znak: [...]), Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 4 lutego 2015 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. inwestorowi [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych: wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...]" położonego na działkach nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R.. Wskazano, że w dniu 6 maja 2016 r. na przedmiotowych działkach zostały przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. oględziny, w trakcie których ustalono, że wyciąg narciarski krzesełkowy z uwagi na zakończenie sezonu zimowego i brak pokrywy śnieżnej na stoku – pozostaje nieczynny. Ponadto w odniesieniu do kwestii użytkowania, podano, że strony przedstawiły swoje stanowiska w oświadczeniach złożonych do protokołu. Dodano, że po uzgodnieniu z wszystkimi stronami obecnymi podczas ww. oględzin odstąpiono od oględzin całości przedmiotu postępowania, z uwagi na fakt, iż po zakończeniu sezonu zimowego wyciąg krzesełkowy pozostawał nieczynny. Organ podał przy tym, że załącznikiem do protokołu oględzin były kopie oświadczenia stron oraz dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wymierzenia na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. inwestorowi [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanych – wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...]" położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R.. Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. . Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...] (znak: [...]), Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania za pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał ww. Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych podania z dnia 14 stycznia 2015 r. poprzez przedłożenie kopii Statutu Stowarzyszenia oraz wykazanie, że wniesienie podania o wszczęcie postępowania było uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz że przemawiał za tym interes społeczny. W dniu 22 grudnia 2016 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. , którym uzupełniono wskazane braki formalne. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. W dniu 19 stycznia 2017 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny wyciągu narciarskiego krzesełkowego na terenie ośrodka [...] [...], które wykazały, że przedmiotowy wyciąg jest użytkowany. Wskazano, że w trakcie tych oględzin, przedstawiciele stron złożyli oświadczenia stanowiące załącznik do protokołu oględzin. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił wymierzenia na wniosek [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. inwestorowi [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...]" położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R.. Zażalenie od ww. postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. . Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonał on powtórnego rozpatrzenia sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego w granicach zakreślonych przez postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji. Następnie organ odwoławczy przytaczając treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), podał, że organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie związane były stanowiskiem oraz wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]). Organ II instancji wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie była kwestia zasadności wymierzenia na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. inwestorowi [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w R. , kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...]" położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R.. W dalszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że rozpoznawane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. z dnia 14 stycznia 2015 r. i w tym zakresie organ II instancji przywołał treść art. 31 § 1 k.p.a., podkreślając zarazem, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne nie dotyczyło interesu organizacji, lecz interesu innej osoby, a organizacja brała udział w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu wskutek pozytywnej weryfikacji przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że krąg stron niniejszego postępowania został ustalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sposób prawidłowy i pozostawał on tożsamy w postępowaniu zażaleniowym. Ponadto Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał treść art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że na mocy ww. przepisu w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy u.p.b. w dotychczasowym brzmieniu. Mając na uwadze powyższej, organ II instancji zaznaczył, że podstawę materialno-prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 u.p.b. i na tej podstawie podał, że przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.p.b., tj. pomimo braku dokonania skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy, co do którego nie został wniesiony sprzeciw lub wniesienia takiego sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego albo pomimo braku uzyskania wymaganej decyzji pozwolenia na użytkowanie bądź wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że należy mieć na uwadze, iż organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania zgodnie z art. 68 Ordynacji podatkowej. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na znaczną surowość kary pieniężnej, organ I instancji powinien był wnikliwie przeprowadzić postępowanie administracyjne, mające na celu wyjaśnienie, czy przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła i w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy, świadczący o naruszeniu prawa przez inwestora. Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji wskazał, że w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. zostały przeprowadzone dwukrotnie oględziny, tj. w dniu 6 maja 2016 r. oraz w dniu 19 stycznia 2017 r., z których upoważnieni pracownicy organu sporządzili stosowne protokoły, załączając do nich oświadczenia stron oraz dokumentację fotograficzną obrazujące aktualny stan przedmiotu postępowania. W dalszej części organ odwoławczy przytoczył fragmenty złożonych przez strony oświadczeń (w tym m.in. S. C. – przedstawicielki Stowarzyszenia oraz Prezesa Zarządu [...] [...] Sp. z o.o. Sp. K w siedzibą w R. – T. A.), jak również fragmenty przywołanych powyżej protokołów oględzin i na tej podstawie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazywał, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego wyciągu narciarskiego krzesełkowego, pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Dodano, że fakt ten potwierdzony został dwukrotnie w protokołach oględzin w trybie art. 85 k.p.a. oraz ich załącznikach, które zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym są dokumentami urzędowymi. Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył następnie treść art. 76 k.p.a. w oparciu, o który to przepis wskazał, że organy nadzoru były w posiadaniu wytworzonego w postępowaniu znak: [...], ww. dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, iż obiekt był użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co stanowiło warunek konieczny i wystarczający do stwierdzenia nielegalnego użytkowania. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego – wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] G. " położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R. toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 u.p.b., które to postępowanie zostało zawieszone z urzędu do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu Pracica w miejscowości R., Gmina A.. W konsekwencji, organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie legalizacyjne, prowadzone w trybie art. 48-49 u.p.b. nie zostało ostatecznie zakończone. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska w zakresie przesłanek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Pierwsze z nich, zgodnie z którym prowadzenie w stosunku do obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego wyklucza możliwość zastosowania sankcji za jego nielegalne użytkowanie oraz drugi, stosownie do którego jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.p.b. Dlatego też, Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze wskazaną rozbieżność oraz to, iż powstała ona przede wszystkim na gruncie realizacji obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również uwzględniając zasadę proporcjonalności działania organów administracji publicznej, przychylił się do pierwszego ze wskazanych stanowisk. W ocenie organu odwoławczego, tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 u.p.b.) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie (art. 48-49 u.p.b.) należało bowiem uznać za tryby wyłączające się wzajemnie, a tym samym w sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu realizowanego samowolnie, pierwszeństwo miał tryb legalizacyjny określony w art. 48-49 u.p.b., jako że prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. W tym zakresie organ II instancji podzielił także pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]). W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego uznaje, że skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, to nie może zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 u.p.b., gdyż samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54, czy art. 55 u.p.b. Stąd też, w ocenie organu II instancji, jeżeli nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 u.p.b., to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 u.p.b. Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał przy tym, że rozstrzygnięcie oparte na art. 57 ust. 7 u.p.b. powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym w ramach postępowania legalizacyjnego, mającym na celu ustalenie czy samowolnie zrealizowany obiekt w ogóle może uzyskać zgodność z prawem oraz, czy inwestor do takiej zgodności doprowadzi. Według organu odwoławczego, tak długo bowiem, jak inwestorowi realizującemu samowolnie obiekt budowlany zagraża sankcja nakazania rozbiórki, nie istnieje możliwość przystąpienia do użytkowania takiego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 u.p.b., a w konsekwencji brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 u.p.b. Dlatego też w przedmiotowej sprawie brak było w ocenie organu II instancji możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...] położonego na działkach nr [...], [...], [...], 6996, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R., z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, gdyż brak było możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, z uwagi na niespełnienie przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 u.p.b., tj. użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54-55 u.p.b. Organ II instancji podkreślił przy tym, że w jego ocenie ustalenie, iż nie zachodziły przesłanki uzasadniające wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie dawało podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ale prawidłowe rozstrzygnięcie powinno polegać na odmowie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Ponadto odnosząc się do części uwag zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że rozbieżności w kwestii możliwości wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie dotyczą przede wszystkim nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i prowadzonego w stosunku do niego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 u.p.b., nie zaś obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48-49 u.p.b. Dodano przy tym, że w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego inwestor, w celu dokonania legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego będzie zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, uwzględniając zarówno stanowiska zaprezentowane w wyrokach sądów administracyjnych, jak również zasadę proporcjonalności działania organów administracji publicznej, należało przychylić się do stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości zastosowania sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie zrealizowanego obiektu, wobec którego jest prowadzone postępowanie w trybie art. 48-49 u.p.b. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu, Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że odpowiedź na nie zawarta została w treści uzasadnienia jego rozstrzygnięcia. Skargę na ww. postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. , domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo, z uwagi na zasadniczą w przedmiotowej sprawie kwestię wykładni prawa materialnego oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., strona skarżąca wniosła o zobowiązanie przez Sąd – organu do wydania w określonym terminie postanowienia oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (wymierzenie inwestorowi kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie zrealizowanego obiektu). Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.b., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także stwierdzenie, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie – są trybami wzajemnie wyłączającymi się, mimo że, interpretacja (literalna, celowościowa i systemowa) wspomnianych przepisów, również w świetle orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego i części sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku o konieczności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem; 3) art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia postanowienia, dotyczącego odmowy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK [...]). W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego wyciągu narciarskiego krzesełkowego, pomimo braku decyzji pozwolenia na użytkowanie. Fakt ten potwierdzony został dwukrotnie w protokołach oględzin w trybie art. 85 k.p.a. oraz ich załącznikach, które zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym są dokumentami urzędowymi. Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że organy nadzoru były w posiadaniu wytworzonego w postępowaniu znak: [...], dokumentu urzędowego zawierającego potwierdzenie, iż obiekt był użytkowany pomimo braku wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co stanowi warunek konieczny i wystarczający do stwierdzenia nielegalnego użytkowania. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego – wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...] [...]" położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R. toczy się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 u.p.b., które to postępowanie zostało zawieszone z urzędu do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu [...] w miejscowości R., Gmina A.. Stopień wyjaśnienia kontrolowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym nie pozwala, zdaniem Sądu I instancji, na aprobatę zarzutu podnoszącego, naruszenie przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym: szczegółowego i kompleksowego zbadania istnienia podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie wybudowanego wyciągu narciarskiego krzesełkowego z dolnym i górnym stanowiskiem. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły i zinterpretowały obowiązujące w sprawie prawo, dokonały prawidłowej subsumcji, a uzasadnienia kontrolowanych postanowień spełniają wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., a nadto organy rzetelnie przedstawiły rozbieżność orzecznictwa w sprawie interpretacji zastosowanych podstaw w postaci art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i na tle tych rozbieżności prawidłowo uzasadniły swoje trafne, zgodne z prawem, stanowisko prawne w sprawie. Fakt niezadowolenia strony skarżącej z wyniku wykładni prawa dokonanej przez organy nie może automatycznie przekładać się na zasadność zarzutów w sprawie nieprawidłowej wykładni prawa i nieprawidłowego uzasadnienia kwestionowanych postanowień. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia zostały wydane w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych postanowień: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Zagadnienia związane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, i opierające się na tzw. instytucji zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, reguluje art. 54 Prawa budowlanego, który stanowi, że: " Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się". Z kolei, art. 55 Prawa budowlanego stanowi, że "1. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI, b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy. 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. 2. Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W tym miejscu Sąd zauważa, że ustawodawca przewiduje w treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zastosowanie pozwolenia na użytkowanie dopiero w odniesieniu do budowy zrealizowanej na podstawie aktu legalizacyjnego, naprawczego. O karze, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli, wypowiada się art. 59f. Prawa budowlanego stanowiąc, że: "1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. 4. W przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. 5. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. 6. W przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51". Sąd I instancji przytaczając treść art. 54 oraz art. 55 pkt 1 oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznaje, iż w realiach stanu prawnego i faktycznego kontrolowanej sprawy, organy administracyjne prawidłowo wykazały, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem - jak trafnie podkreśla się w pewnym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, którego poglądy skład obecnie orzekający podziela - wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego, i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Potencjalna sankcja wymierzenia kary ma zatem zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji spełniającej znamiona samowoli budowlanej , nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja - jednoznacznie w myśl wykładni językowej, systemowej i logicznej, nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. (Tak: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. II OSK [...]). Sąd I instancji wskazuje, iż z treści postanowień organów obu instancji wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany, który jest nielegalnie użytkowany, został zrealizowany bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem organy nadzoru budowlanego same prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, to nie miały podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu. Sądowi I instancji znane są poglądy sądów administracyjnych prezentujące stanowisko odmienne, wynikające z innej, niż powyższy wynik, wykładni prawa. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2017, II SA/Gl [...]), ale nie podziela zawartej tam oceny prawnej. Sąd nie podziela także argumentacji skargi, stając na stanowisku, że zawarta w niej wykładnia wychodzi ponad treść obowiązującego prawa. Wynik wykładni prawa zawartej w skardze jest akceptowalny społecznie, ale nie stanowi wyrazu treści przedmiotowego obiektywnego porządku prawnego. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego przy kontroli administracji publicznej wyręczanie ustawodawcy. Obecnie rozpoznający sprawę Sąd I instancji zwraca uwagę na fakt, że wartością chronioną przez treść art. 57 ust.7 Prawa budowlanego jest zabezpieczenie egzystowania w obrocie prawnym zawiadomienia o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie ostatecznego pozwolenia lub na podstawie zgłoszenia; jak również podjęcie przez inwestora działań w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do kategorii określonych w ustawie. Omawiane instytucje pozwolenia na użytkowanie i brak sprzeciwu lub sprzeciw organu w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy opierają się przyczynowo-skutkowo na działaniach i aktach administracyjnych jakimi są m.in. uprzednie pozwolenia na budowę lub skuteczne zgłoszenie. W tym przypadku ustawodawcy chodzi i to, aby w sytuacji budowy prowadzonej na podstawie odpowiednich pozwoleń lub zgłoszeń, inwestor nie dopuszczał do stanu faktycznego, w którym pomimo nie dokończenia lub złej realizacji robót budowlanych/budowy prowadzonych na podstawie pozwolenia lub zgłoszenia, przystępuje do przedwczesnego użytkowania np. niedokończonego lub źle wykonanego obiektu, a to z uwagi na fakt nie sankcjonowania prawem takiego zjawiska. W przypadku omawianej regulacji, celem ustawodawcy jest zapewnienie pewnej konsekwencji w regulowanym prawem procesie budowalnym polegającej na tym, że ostatnie słowo w tym zakresie, tzn. w akceptacji przystąpienia do użytkowania, będzie należało nie do inwestora, lecz do organu w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub w reakcji organu, lub jej braku, w przypadku instytucji zgłoszenia zakończenia budowy. Stany nielegalne, w postaci tzw. samowoli budowlanych, posiadają w prawie budowlanym odrębną szczególną regulację, przy czym jedno jest pewne, co wynika z powyżej przywołanych norm prawnych, że pozwolenie na użytkowanie lub zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania - dotyczą obiektów budowlanych objętych ostatecznym pozwoleniem na budowę lub ostatecznym aktem legalizacyjnym, naprawczym. A zatem sankcjonowane karą administracyjną przystąpienie do nielegalnego użytkowania dotyczy obiektów budowalnych objętych uprzednio ostatecznym pozwoleniem na budowę, skutecznym zgloszeniem lub ostatecznym aktem legalizacyjnym/naprawczym (zob. np. art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego). Gdyby ustawodawca przejawiał inną wolę, to powinien to wyrazić w jasno sformułowanym przepisie. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że art. 57 ust.7 Prawa budowlanego posługuje się pewną sankcją administracyjnoprawną w postaci kary administracyjnej. W tym miejscu trzeba zarazem zdecydowanie podkreślić, że w przypadku określania hipotezy zastosowania sankcji, w demokratycznym państwie prawa, organy władzy publicznej, w tym sądy, nie powinny kierować się wykładnią rozszerzającą i jednocześnie celowościową dochodzącą aż do etapu "prawa sędziowskiego", jako "dopełnioną" tą instytucją, gdyż z punktu widzenia bezwzględnie wiążącego charakteru prawa administracyjnego, którego istotą jest konstytucyjnie uzasadnione wkraczanie w sferę praw podmiotowych jednostki, w przypadku kar administracyjnych w żadnym wypadku nie należy w sposób nieuzasadniony brzmieniem normy i aksjologią przepisu poszerzać kategorii stanów faktycznych, do których kara administracyjna ma mieć zastosowanie. Celem wykładni jest zdekodowanie/odszukanie treści normy, przy pomocy dostępnych reguł wykładni, ale jednak nie twórcze uzupełnianie treści porządku prawnego. Wynik wykładni celowościowej, czy funkcjonalnej powinien być weryfikowany z wynikiem wykładni językowej, przy czym, jak to już było powiedziane, w przypadku sankcji i kar administracyjnych, wątpliwości interpretacyjne powinny być zacieśniane do brzmienia wykładni językowej. Uzupełnianie treści porządku prawnego stanowi przejaw prawa sędziowskiego wychodzący poza zakres pojęciowy wykładni prawa i nie mieszczący się w zakresie kryterium legalności jako kryterium sądowej kontroli działalności administracji. Przywołane w skardze wyroki TK nie przekładają się wprost do zasadniczego problemu prawnego rozstrzyganej sprawy. Z powyższych względów, Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.b., przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż nie można zastosować sankcji (nałożyć kary administracyjnej) za nielegalne użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wobec powyższych stwierdzeń, Sąd I instancji nie podziela także poglądu strony skarżącej w jej ujęciu, że tryb wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych samowolnie – nie są trybami wzajemnie wyłączającymi się. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.