VII SA/Wa 2408/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], nakazującej T. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 10,84 m x 11,32 m wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdujących się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. H. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że podczas kontroli w dniu 21 sierpnia 2015 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...], znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym o wymiarach rzutu 11,32 m x 10,84 m, usytuowany w odległości 3,70 m, od zachodniej granicy działki oraz w odległości 1,55 m od granicy wschodniej. W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z tego samego dnia, Nr [...] nałożył na inwestora T. D. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w/w budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi (zbiornikiem na nieczystości i studnią). W wyniku oceny przedłożonego przez zobowiązanego projektu budowlanego zamiennego organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] wezwał inwestora do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji. Po przedłożeniu przez inwestora w dniu 1 lipca 2016 r. poprawionych czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego ww. budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] nakazał T. D. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła opisana na wstępie, zaskarżona do Sądu, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty budowlane inwestor prowadził na podstawie decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz szczelnego osadnika ścieków na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. H., zgodnie z którą budynek mieszkalny o wymiarach 10,60 m x 9,20 m winien być usytuowany w odległości 1,50 m od wschodniej granicy działki, zaś szczelny osadnik ścieków w odległości 2,00 m od wschodniej granicy działki. Zgodnie z projektem architektoniczno - budowlanym w poziomie poddasza od strony południowej budynku zaprojektowana została płyta balkonowa z balustradą. Wewnątrz budynku w poziomie poddasza od strony wschodniej zaprojektowana została pustka nad pomieszczeniem garażu. Projektowana szerokość okapu od strony wschodniej budynku wynosiła 0,30 m. Projektowana wysokość budynku wynosiła 7,37 m mierząc od poziomu przyległego terenu do poziomu kalenicy głównej. W czasie kolejnej kontroli w dniu 21 sierpnia 2015 r. ustalono, że parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym o wymiarach 11,32 m x 10,84 m usytuowany jest w odległości 3,70 m mierząc od zachodniej granicy działki oraz w odległości 1,55 m od granicy wschodniej. Dach budynku wielospadowy, pokryty blachą falistą. Od strony północnej budynku znajdują się schody zewnętrzne o wymiarach rzutu 4,83 m x 2,42 m. W poziomie poddasza od strony południowej budynku znajduje się płyta balkonowa o wymiarach rzutu 1,70 m x 4,25 m wsparta na dwóch słupach betonowych wraz z balustradą. W poziomie parteru od strony południowej budynku brak jest tarasu naziemnego. Garaż wpisany w bryłę budynku o wymiarach rzutu 3,87 m x 8,36 m z dachem dwuspadowym i ścianką kolankową o wysokości 1,10 m, połączony funkcjonalnie z częścią mieszkalną za pomocą otworu drzwiowego. Wysokość pomieszczenia garażu wynosi w świetle 2,95 m. W poziomie poddasza nad garażem wydzielone są dwa pomieszczenia pełniące funkcję pokoju. Wysokość budynku wynosi 8,10 m mierząc od poziomu przyległego terenu do poziomu kalenicy głównej, zaś ścianki kolankowej 1,10 m. Okap dachu budynku od strony wschodniej o szerokości 0,60 m. Budynek podłączony do jednokomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni wierconej, nie widocznej na powierzchni terenu. Bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się w odległości 2,25 m mierząc od wschodniej granicy działki. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo ocenił, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę co skutkowało wstrzymaniem prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązaniem inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ przedłożony zamienny projekt budowlany był niekompletny i mimo zobowiązania do jego uzupełnienia inwestor nie uzupełnił wskazanych braków, organ I instancji prawidłowo orzekł rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów wynikających z § 8, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133), ponieważ mapa na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki nie uwzględnia istniejącego stanu faktycznego na nieruchomości (brak zinwentaryzowanego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni). Ponadto część opisowa projektu zagospodarowania działki (legenda) jest niespójna z częścią graficzną oraz uniemożliwia jednoznaczne jej odczytanie w zakresie dotyczącym istniejących i projektowanych obiektów i urządzeń budowlanych. Rozwiązania przyjęte w przedstawionym projekcie zamiennym również naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wynikające z § 12 w zakresie; usytuowania przedmiotowego budynku względem wschodniej granicy działki. Z mapy zasadniczej, bez sprawdzania w terenie na której został sporządzony projekt zagospodarowania działki wynika, że odległość przedmiotowego obiektu względem wschodniej granicy działki wynosi 1,50 m (odległość ta odpowiada odległości zaprojektowanej w pierwotnym pozwoleniu na budowę). Z załącznika graficznego do pisma Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] października 2015 r., uwzględniającego geodezyjny pomiar budynku do wschodniej granicy działki wynika, że odległość ta wynosi 1,70 m (co jest niezgodnie z § 12 w/w rozporządzenia). W związku z powyższym w projekcie zachodzi niespójność w zakresie dotyczącym odległości budynku od strony wschodniej granicy działki. Przedłożony projekt budowlany zamienny narusza także § 136 ust. 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym "Kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje, się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe". W myśl § 3 pkt 12 omawianego rozporządzenia przez pomieszczenie techniczne należy "(...) rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku". Z opisu technicznego (projektu budowlanego zamiennego) wynika, że pomieszczenie nr 7 pełni funkcję kotłowi. Natomiast z rzutu parteru w projekcie budowlanym zamiennym wynika, że w tym pomieszczeniu znajduje się kabina prysznicowa, umywalka i miska ustępowa. Wobec powyższego część rysunkowa oraz część opisowa są ze sobą niespójne, co uniemożliwia jednoznaczne ich odczytanie w zakresie dotyczącym funkcji jaką pełni to pomieszczenie. Dodatkowo nie wszystkie dopiski dokonane długopisem na projekcie zostały opatrzone parafą uprawnionego projektanta ze wskazaniem daty naniesienia poprawek. Przedstawiając powyższa argumentację organ odwoławczy uznał, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz przepisami jest niemożliwe, z uwagi m. in. na konieczność przesunięcia przedmiotowego budynku w stronę wschodnią o ok. 20 cm. Nie jest również możliwe nakazanie zaniechania robót budowlanych, gdyż usankcjonowałoby to dokonanie odstępstwa. W ocenie organu to w interesie inwestora leży przedłożenie projektu budowlanego zamiennego odpowiadającego przepisom tak, aby istniała możliwość jego zatwierdzenia i zakończenia postępowania naprawczego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] wniósł T. D., zarzucając naruszenie: - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż przedłożony projekt zamienny został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych, podczas gdy projektant wykorzystał najbardziej aktualną mapę dostępną w dniu sporządzania oraz poprzez uznanie, iż niemożliwym jest określenie położenia zbiornika na nieczystości ciekłe oraz studni na podstawie dokumentacji projektowej, podczas gdy projekt budowlany pierwotny oraz projekt zamienny umożliwia odczytanie wyżej wskazanych obiektów oraz precyzyjnie określa odległości; - art. 134 § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezasadne uznanie, iż pomieszczenie oznaczone w projekcie zamiennym numerem 7 nie może stanowić kotłowni; - art. 51 ust. 5 Prawa budowlane, poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie wykonał zobowiązania organu i nie przedstawił prawidłowo wykonanego projektu zamiennego, podczas gdy przedstawiony projekt zamienny spełniał wszelkie wymagane prawem normy, zaś jego jedynymi wadami były tylko i wyłącznie drobne, oczywiste omyłki projektanckie, które nie rzutowały na możliwość dokonania prawidłowej oceny projektu i jego założeń w świetle wymogów szeroko pojętego prawa budowlanego; - art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli, zasady przekonywania oraz prawidłowego uzasadniania decyzji administracyjnych) poprzez nieprecyzyjne, nieodnoszące się do stanowiska skarżącego prezentowanego w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz zawierające błędy merytoryczne uzasadnienie decyzji organu; - art. 7 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nieregularnym kształcie rzutu, dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 10,84 m x 11,32 m wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. H. Materialnoprawną podstawę wydanego nakazu rozbiórki stanowił art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian), organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obecnie obowiązujące Prawo budowlane rozbiórkę traktuje jako ostateczną konieczność, tym samym przyznając priorytet postępowaniu naprawczemu uregulowanemu w art. 48 - 49b lub 50-51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego i dokonanie legalizacji obiektu, oczywiście pod określonymi warunkami. Po pierwsze powinno mieć to miejsce, gdy przepisy prawa dopuszczają legalizację, a więc określony obiekt na danym terenie może funkcjonować. Po drugie, inwestor powinien wyrazić taka wolę. Podkreślić należy, że po stronie organu prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest obowiązkowe, jednakże nie można "zmusić" inwestora do legalizacji, ponieważ dla niego ma ona charakter dobrowolny. Jednak gdy inwestor chce dokonać legalizacji, organy musza prowadzić postępowanie do czasu albo zakończenia procesu legalizacji albo ewentualnej rezygnacji z dokończenia tego procesu przez inwestora. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, bezspornym jest, że przy realizacji budowy doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i zmiany te organy oceniły jako istotne. Z przebiegu postępowania administracyjnego wynika także, że inwestor jest zaineresowany legalizacją obiektu. W sprawie nie jest sporne, że inwestor w wykonaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwano T. D. do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji. Inwestor zwrócił wypożyczony projekt zamienny z dokonanymi poprawkami, a mimo to decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] nakazano rozbiórkę w związku z nieuzupełnieniem dokumentacji. W ocenie Sądu decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana co najmniej przedwcześnie, ponieważ po wezwaniu do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji inwestor nie zaniechał legalizacji i w terminie zwrócił wypożyczony projekt zamienny z poprawkami. Stwierdzenie, że złożony projekt zamienny nadal posiada nieprawidłowości, w żadnych okolicznościach nie może skutkować wydaniem nakazu rozbiórki, gdyż organ powinien wezwać do ich usunięcia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśniły istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczącej odległości budynku mieszkalnego od wschodniej granicy działki. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna ona wynosić 1,50 m i taka odległość wynika z mapy zasadniczej. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2015 r. ustalono, że odległość ta wynosi 1,55 m, zaś z załącznika graficznego do pisma starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] października 2015 r. uwzględniającego geodezyjny pomiar budynku odległość ta wynosi 1,70 m. W związku ze wskazanymi rozbieżnościami konieczne jest bezsporne ustalenie odległości w jakiej posadowiony jest budynek od wschodniej granicy działki. W tych okolicznościach całkowicie przedwczesne i nieuprawnione jest stanowisko organu co do braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż wiązałoby się to z koniecznością przesunięcia budynku o 0,2 m. Organ po dokładnym ustaleniu odległości budynku od granicy, w przypadku gdy jest ona inna niż 1,50 m, powinien ocenić czy stwierdzona różnica jest na tyle istotna, że należy ją kwalifikować jako odstępstwo istotne. Podobnie rzecz ma się z pozostałymi odstąpieniami od projektu budowlanego, które organ powinien ocenić z uwzględnieniem brzmienia art. 36 a Prawa budowlanego. Podsumowując, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i bezpodstawnie zaniechał dalszego prowadzenia postępowania naprawczego czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji 107 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.