I OSK 155/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 557/17 w sprawie ze skargi H. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim). Wyrokiem z 15 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 557/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. i R. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej (pkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2). Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzjami z [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n. lub ustawą z 21 sierpnia 1997 roku) oraz art. 104 § 1 i art. 107 K.p.a. i uchwały nr XXVI/386/2000 Rady Miejskiej [...] z 20 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalił opłatę adiacencką w kwocie 705,00 zł dla H. K. oraz w kwocie 235,00 zł dla R. K.– współwłaścicieli udziałów wynoszących odpowiednio ¾ i ¼ części w prawie własności nieruchomości położonej w [...] w związku ze stworzeniem warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej i prawidłowo obliczono jej wysokość. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. K. i R. K., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił zarzut wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem Sądu, wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z wymogami § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co wymagało sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych też przyczyn, Sąd orzekł jak w punkcie 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Jednocześnie z mocy art. 145 § 3 tej ustawy Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając wyrok w części określonej w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowaniu administracyjnego i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższy zarzut, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji ustalającej opłatę adiacencką możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Spór przed organami administracji a następnie przed sądem pierwszej instancji koncentrował się wokół kwestii związanych z prawidłowością operatu szacunkowego. Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył natomiast kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast stanowiska sądu co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 20 stycznia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Decyzje organu pierwszej instancji wydane zostały [...] grudnia 2016 roku (doręczona stronie 29 grudnia 2016 roku), a więc przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Rozważyć zatem należało, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu pierwszej instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii. Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej. Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku stosuje się, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku). Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych. Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dania stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ustawy doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu drugiej instancji czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 P.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji. Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 roku, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 roku zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 P.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w tym przepisie, wydana została decyzja organu pierwszej instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji. Dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku.