II GZ 277/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/16 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał O. Spółce z o.o. w P, (dalej: skarżąca) wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Sąd stwierdził, że skarżąca na poparcie złożonego wniosku wskazała na m.in.: 1. odnośnie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody: - koszty związane z umową najmu lokalu hurtowni farmaceutycznej; - koszty związane z umową leasingu, której przedmiotem jest samochód; - koszty związane z umową o świadczenie usług porządkowych; - koszty związane z umową dotyczącą kompleksowej obsługi w zakresie BHP, P/POZ, Pierwszej Pomocy Przedmedycznej; - faktury dotyczące opłat eksploatacyjnych (gaz, energia elektryczna itp.); - fakt pozostawiania przez osoby zatrudnione w spółce oraz ich rodziny bez źródła utrzymania; - koszty ponoszone z tytułu umowy serwisowej zawartej z C. oraz umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych zawartych z A. S.A.; - wydatki z tytułu wykonanych usług informatycznych oraz z tytułu licencji na program K.; - wydatki związane z pracami remontowymi prowadzonymi w celu dostosowania lokalu hurtowni do nowych wymagań wynikających ze zmienionych przepisów rozporządzenia w sprawie Dobrej Praktyki Dystrybucyjnej; - koszty umowy ubezpieczenia rzeczy ruchomych zawartej w związku z prowadzoną działalnością obrotu hurtowego produktami leczniczymi; - koszty zawartych umów pożyczki; - brak możliwości sprzedaży przez skarżącą towarów znajdujących się na stanie magazynowym o wartości 125.000 zł; 2. Odnośnie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków: - konieczność zwolnienia pracowników, którzy utracą źródło dochodów, a jednocześnie spółka utraci wykwalifikowanych pracowników, którzy znajdą pracę w konkurencyjnych firmach; - utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków; - utratę pozycji rynkowej przez spółkę; - utratę płynności finansowej spółki (na powyższe skarżąca przedstawiła analizę sporządzoną przez księgową na podstawie danych finansowych spółki oraz dokumentów potwierdzających strukturę przychodów i kosztów spółki). W ocenie Sądu, skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). WSA uznał, że za udzieleniem ochrony tymczasowej przemawia charakter sprawy, bowiem jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności hurtowni farmaceutycznej (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). To z kolei oznacza dla skarżącej faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, a więc zwolnienie zatrudnionych pracowników, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków i w efekcie zachwianie płynności finansowej. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niewątpliwie odpływ przedsiębiorców prowadzących apteki do innych hurtowni, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu samo powołanie się na konsekwencje finansowe nie uprawnia do oceny, że wykonanie decyzji może skutkować wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ podkreślił, że skarżąca własnymi działaniami doprowadziła do sytuacji, w której ograniczona została możliwość prowadzenia przez nią działalności. Strona, prowadząc hurtownię farmaceutyczną, naruszyła liczne przepisy regulujące prowadzenie działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego brak możliwości prowadzenia hurtowni farmaceutycznej nie wiąże się z wydaną decyzją, lecz z prowadzeniem działalności niezgodnej z prawem, która była przedmiotem oceny organów inspekcji farmaceutycznej, a dalsze prowadzenie hurtowni przez spółkę zagraża zdrowiu pacjentów. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Zgodnie jednak z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości bądź w części aktu lub czynność, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z wnioskowego charakteru instytucji udzielenia ochrony tymczasowej wynika, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem spoczywa na podmiocie składającym wniosek. Oznacza to, że strona powinna uzasadnić wniosek takimi argumentami, aby wykazać, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spowoduje skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto, na poparcie przedstawionych w tym wniosku okoliczności strona powinna załączyć dokumenty obrazujące wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego złożony przez skarżącą spółkę wniosek spełnia powyższe wymagania, a zażalenie nie podważa prawidłowości postanowienia z 19 stycznia 2017 r. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa. Spółka będzie również zobowiązana do utrzymywania pomieszczenia wykorzystywanego na hurtownię leków, bez możliwości dokonywania obrotu tymi produktami, co może spowodować dodatkową szkodę majątkową. Prawdopodobne jest również, że skarżąca będzie zmuszona zwolnić pracowników, którzy do czasu – pozytywnego bądź negatywnego – zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia mogą znaleźć nowe zatrudnienie. Należy zaś mieć na uwadze, że powyższe powoduje dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty zaufanych pracowników, co w przypadku prowadzenia hurtowni farmaceutycznej ma szczególnie istotne znaczenie. Również, co słusznie zauważył Sad I instancji zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty stałych kontrahentów, którzy – co jest wysoce prawdopodobne – znajdą nowe źródło hurtowego zakupu leków i pozostaną mu wierni, nawet w przypadku pozytywnego zakończenia przez spółkę postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Wszystkie te okoliczności mogą przyczynić się do utraty przez spółkę pozycji na rynku hurtowni farmaceutycznej. W tym stanie sprawy zasadnie więc Sąd I instancji orzekł o udzieleniu spółce ochrony tymczasowej. Słuszności powyższego stanowiska nie podważył organ. W zażaleniu Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał argument, że decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej jest prawidłowa. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącego aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Ocena, czy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji (tak NSA w postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r., I GSK 1280/16). Na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. upoważnia Sąd tylko do oceny złożonego wniosku, w której to ocenie nie mieści się weryfikacja prawidłowości decyzji. Wobec tego okoliczności podniesione w zażaleniu nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. NSA nie orzekł, na wniosek spółki złożony w odpowiedzi na zażalenie, o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego nie przewiduje żadnej przepis ustawy p.p.s.a.