I OSK 2920/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski [...] po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 604/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z [...] 2017 r. o odmowie wydania zezwolenia na założenie przedszkola publicznego [...] w W. Organy zgodnie przyjęły, że utworzenie przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w gminie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.); i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanek wydania decyzji w toku I instancji przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w sytuacji błędnej oceny w tym zakresie dokonanej przez organ II instancji i niezastosowania przez niego art. 26 § 2 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji braku reakcji Sądu I instancji na naruszenie przez organy przepisów art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 k.p.a. i art. 26 § 2 pkt 2 k.p.a. 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kuratora art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. polegającego na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Kuratora prawa strony dot. wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego wynikającego z art. 10 k.p.a. jak i naruszenia zasady informowania z art. 9 k.p.a. i pisemności wynikającej z art. 14 k.p.a. w odniesieniu do czynności objętych wizją lokalną dokonaną w W. a utrwalonych wyłącznie w świadomości przedstawicieli organu II instancji, które stały się następnie podstawą uzasadnienia decyzji II instancji; 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w momencie naruszenia przez Kuratora art. 107 § 1 k.p.a. i błędne nieuwzględnienie zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia powyższego przepisu polegającego na uznaniu, że organ zobowiązany był jako podstawę prawną wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, zaś uchybienie to miało charakter istotny; 5. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów administracji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Warmińsko-Mazurski Kurator Oświaty, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że podstawą materialnoprawną decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji był art. 58 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.). W świetle tego przepisu założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przesłanki dla udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej zostały określone rozporządzeniem Ministra Edukacji i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438). W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli: 1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej; 2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie; 3) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki; 4) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju; 5) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach; 7) w przypadku liceum profilowanego - proponowany profil lub profile kształcenia ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach. Podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego na wniosek [...] "[...]" Sp. z o.o. był stwierdzony przez organy brak spełnienia przesłanki wymienionej w pkt 5 wobec ustalenia, że utworzenie przedszkola w W. nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w gminie. Skarga kasacyjna podnosi zarzuty oparte wyłącznie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że dla uznania za usprawiedliwioną tę podstawę kasacyjną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby strona skarżąca wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie zdołały podważyć zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji. Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wyprowadzanej przez skarżącą Spółkę wadliwości polegającej na wydaniu decyzji przez organ I instancji przez osobę podlegającą wyłączeniu stwierdzić należy, że występujące w sprawie okoliczności nie uzasadniały konieczności zastosowania przez organ art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 i art. 26 § 2 pkt 2 k.p.a. Przepisy te wskazują na konieczność wyłączenia organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem m.in. w relacji małżeńskiej oraz pokrewieństwa i powinowatych do drugiego stopnia. Sytuacja wyżej opisana nie zachodziła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych wymienionych wyżej osób, rozumianej przez pryzmat interesu prawnego lub obowiązku osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Żona orzekającego w I instancji Wójta Gminy W. pozostaje jedynie w zatrudnieniu w jednym z oddziałów przedszkolnych i na jej interesy majątkowe nie będzie wpływać uruchomienie kolejnej placówki oświatowej. Jej status pracowniczy nie stanowi podstawy dla uznania, by mogła ona stać się stroną prowadzonego przez organ postępowania mającego na celu wydanie zezwolenia na prowadzenie publicznego przedszkola przez innych podmiot. Zbyt daleko idące są wyprowadzane przez skarżących tezy, czy przypuszczenia jakoby oddział, w którym pracuje żona Wójta podlegałby likwidacji, co świadczy o istnieniu interesu prawnego po jej stronie, powodując jednocześnie konieczność wyłączenia się organu I instancji od rozpoznawania sprawy. Przechodząc do przedstawienia argumentacji świadczącej o braku podstaw dla uznania pozostałych zarzutów za uzasadnione podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności, należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14, CBOSA). Analiza nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wykazuje, że organy starannie i drobiazgowo rozważały sieć placówek zapewniających opiekę przedszkolną na terenie Gminy odnosząc ją do potrzeb w zakresie ilości dzieci korzystających z tego rodzaju opieki, przy uwzględnieniu liczby urodzeń w latach 2011-2014. Powyższe pozwoliło na oszacowanie, czy aktualna liczba publicznych placówek wymaga wsparcia w kontekście zasadności złożonego wniosku. Stopień dokładności tych szacunków nie mógł zostać skutecznie podważony argumentami przytoczonymi w skardze kasacyjnej, gdyż niezależnie od przyjętych rachunków i założeń zawsze będzie istniała naturalna fluktuacja grup w trakcie roku szkolnego, której skali nie sposób przewidzieć i oszacować. Z tych względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 140 w zw. z art. 140 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Nieusprawiedliwionym pozostawał również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 9 i art. 14 k.p.a. Zauważyć należy, że – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - uchybienie przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 10 k.p.a., może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi co najmniej uprawdopodobnić, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy mógłby być odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18, CBOSA). Jednym z warunków uwzględnienia takiego zarzutu jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu prowadzi do wyeliminowania wydanej w takim postępowaniu decyzji, a tylko takie, które wywarło wpływ na treść decyzji. Skarżąca Spółka ani w postępowaniu sądowym, ani w skardze kasacyjnej nie wykazała zaś, aby wskazywane przez nią pozbawienie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym mogło mieć wpływ na wynik sprawy i wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o innej treści. Powyższe stwierdzenie analogicznie należy odnieść do podnoszonej przez skarżącą okoliczności posłużenia się przez organ odwoławczy w decyzji informacjami pozyskanymi w ramach nadzoru pedagogicznego. Zauważyć tutaj należy, że w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby przybliżenia, z jakich środków dowodowych w odniesieniu do tak pozyskanej wiedzy organu, mogłaby Spółka skorzystać. Brak również podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Brak wskazania podstawy prawnej decyzji, czy też niepełnej podstawy prawnej, nie jest uchybieniem istotnym, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. W niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji stanowił nieprzywołany w jej podstawie art. 58 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. prof. zw. dr hab. R.Hausera, prof. zw. dr hab. M.Wierzbowskiego, 2018) i przywołanym tam orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej jej wydania nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi bowiem, gdy w decyzji nie powołano podstawy prawnej albo powołano ją błędnie, gdyż istotne jest rzeczywiste istnienie tej podstawy. W tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z wadą formalną decyzji administracyjnej polegającą na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym w omawianym art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie możne być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyr. NSA z 22.1.1999 r., V SA 1521/96, niepubl.; wyr. NSA z 15.7.2003 r., I SA 371/03, Legalis). Konsekwencją tego jest to, że błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje (wyr. NSA z 26.1.2001 r., I SA 1425/99, niepubl.). Z tych względów zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wyprowadzany w skardze kasacyjnej z nienależytego wykonania obowiązku kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji, należało uznać za oczywiście nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.