II SAB/Lu 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku K. K. z dnia [...] r.; II. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Nadleśniczego Nadleśnictwa B. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I oraz w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz K. K. 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej K. K. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa B. (dalej także: Nadleśniczy) o podanie ilości wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych w poszczególnych latach w okresie 2014-2016 oraz przesłanie tej informacji na podany adres poczty elektronicznej. Pismem z dnia 29 kwietnia 2017 r. K. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego A. K., wniósł do Sądu skargę na bezczynność Nadleśniczego w zakresie rozpoznania powyższego wniosku, domagając się: - nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania od Nadleśniczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, datowanej na 19 maja 2017 r., Nadleśniczy wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2017 r. skarżący podtrzymując wniesioną skargę podkreślił, że wysokość sumy pieniężnej, zasądzonej od organu na rzecz skarżącego, pozostawia do uznania Sądu, albowiem jego celem "jest uzyskanie wnioskowanej informacji, a nie wyzyskiwanie bezczynności organu". W dniu 8 września 2017 r. Nadleśniczy złożył pismo procesowe, w którym poinformował, że w dniu 14 lipca 2017 r. udostępnił skarżącemu informację żądaną we wniosku z dnia 30 grudnia 2016 r., w związku z czym organ wniósł o umorzenie postępowania oraz o nieprzyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, z uwagi na dobrowolne udzielenie żądanej informacji przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), a także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4). Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Przepis art. 32 ust. 2 wskazuje jednostki organizacyjne wchodzące w skład Lasów Państwowych, do których należy Nadleśnictwo (pkt 3). Nadleśnictwem kieruje nadleśniczy, który jest powołany również do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania (art. 35 powołanej ustawy). W rozstrzyganej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, zarówno jako podmiot reprezentujący państwową jednostkę organizacyjną – Nadleśnictwo B., jak i jako reprezentant Skarbu Państwa. Niekwestionowane jest również to, że przedmiot wniosku skarżącego – informacja na temat ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy ona działalności wskazanego organu, gdyż jest informacją o wykonywaniu przez ten organ zadania publicznego, jakim jest zapewnienie obywatelom dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie informację tę należy zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p., kategorii informacji publicznej, jaką jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Wobec powyższego – co do zasady – załatwienie wniosku skarżącego mogło nastąpić poprzez udzielenie żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności, albowiem nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2016 r. w żaden przewidziany w ustawie sposób. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie taki termin nie został jednak przez organ wyznaczony. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę dotycząca przyczyn opóźnienia w realizacji wniosku. O ile bowiem organ nie mógł w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądanej informacji udostępnić, wówczas, aby uniknąć zarzutu bezczynności, zobowiązany był, zgodnie z art. 13 ust. 2 powiadomić wnioskodawcę o przyczynie opóźnienia oraz wskazać termin, w jakim informacja będzie udostępniona. Skoro więc załatwienie wniosku skarżącego nie nastąpiło w terminie 14 dni od daty jego wpływu, to należało uznać, że po upływie tego terminu, wobec niewyznaczenia nowego terminu załatwienia wniosku, organ pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje skargę jako zasadną, wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Organ udostępnił informację w dniu 14 lipca 2017 r., a więc po wpływie skargi do siedziby organu, co miało miejsce 5 maja 2017 r. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak udzielenia żądanej przez skarżącego informacji wynikał z błędnego przekonania organu, iż nie jest on – w stanie faktycznym sprawy – zobowiązany do udostępnienia tej informacji stronie. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze to, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz ze względu na fakt, iż bezczynność ustała po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Sąd umorzył postępowanie w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów oraz w zakresie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej – o czym orzeczono, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 3 wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości 148 zł składa się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 48 zł, odpowiadające 1/10 wysokości stawki minimalnej, stanowiącej punkt odniesienia, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 206 p.p.s.a., w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Podkreślenia wymaga, że przepis ten dopuszcza możliwość miarkowania przez Sąd wysokości zasądzanego zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje wspomniany przepis z urzędu, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy. Wskazać zatem trzeba, że choć bezspornie fakt wniesienia skargi przyczynił się do udzielenia skarżącemu informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 30 grudnia 2016 r., to należy także zauważyć, że treść tej treść skargi, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika w głównej mierze ograniczała się do przytoczenia żądań skarżącego. Ponadto zasadnicza część uzasadnienia pisma procesowego skarżącego z dnia 4 lipca 2017 r. sprowadzała się do bezrefleksyjnego przytoczenia obszernych fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących – jak to określił pełnomocnik strony – "konsekwencji uznania napływającej do organu korespondencji jako SPAM", podczas gdy kwestia ta w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie była podnoszona przez organ ani w pismach kierowanych do strony bezpośrednio, ani w odpowiedzi na skargę. Treść wskazanego pisma skarżącego, które – jak wynika z jego części wstępnej – stanowi "replikę na odpowiedź Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na skargę skarżącego", zdaje się przy tym prowadzić do wniosku, że pełnomocnik strony niedokładnie zapoznał się ze złożoną przez organ odpowiedzią na skargę. W tej sytuacji Sąd wziął pod również uwagę to, że – jak wynika z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych (OSO i CBOIS) – do wojewódzkich sądów administracyjnych w całym kraju wpłynęło około 100, tożsamych skarg K. K., sporządzonych przez tego samego pełnomocnika, będącego synem skarżącego, opartych na analogicznych w istocie okolicznościach i żądaniach, to jest dotyczących bezczynności starostów oraz nadleśniczych w przedmiocie udzielenia informacji publicznej co do ilości wniosków o jej udzielenie w ciągu ostatnich kilku lat. Analiza treści tych orzeczeń wskazuje na szablonowe, masowe oraz skoncentrowane w czasie działania skarżącego w zakresie kierowanych wniosków i skarg. Tym samym charakter niniejszej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzanych na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym przede wszystkim kosztów zastępstwa procesowego. Nie ulega wątpliwości Sądu, że rozpoznawana sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącego czynności miały typowy oraz powtarzalny charakter. Jest to również zastanawiające o tyle, że pomimo bezspornego uchybienia przez organ terminu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, do wniesienia skargi na zaistniałą w tym przedmiocie bezczynność doszło dopiero 29 kwietnia 2017 r., co samo w sobie może świadczyć o tym, że uzyskanie tej informacji nie było traktowane przez skarżącego priorytetowo. Oceniając w związku z tym nakład pracy pełnomocnika związany z prowadzeniem niniejszej sprawy jako minimalny, za uzasadnione uznano zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, który to nakład Sąd – stosownie do treści art. 206 p.p.s.a. – ocenił jako minimalny, to jest taki jaki nie ulega porównaniu nawet z nakładami pracy poniesionymi w sprawach najprostszych. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, w tym przypadku syna skarżącego, nie powinna przy tym nawet sugerować tego, że skargę wniesiono z innych przyczyn niż obiektywna i rzeczywista chęć uzyskania informacji publicznej, na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego w swym piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2017 r. wskazując, że "celem działania skarżącego jest uzyskanie wnioskowanej informacji, a nie wyzyskiwanie bezczynności organu" (k. 17v akt sądowych). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.