II OSK 1864/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Miejski Konserwator Zabytków w L. decyzją z dnia [...] października 2016 r., na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), nakazał zarządcy obiektu – [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanej dalej "Spółką"), doprowadzić kamienicę przy ul. [...] w L., objętą ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze historycznego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.), do poprzedniego stanu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonych nośników reklamowych: - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej w górnej części ściany szczytowej wschodniej budynku, - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej w prawej części ściany szczytowej wschodniej budynku, - reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi i elementami oświetlającymi, zlokalizowanej w górnej części ściany szczytowej południowej budynku, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że ściany szczytowe przedmiotowej kamienicy wielkomiejskiej, zajęte są przez reklamy wielkoformatowe, na które nie uzyskano zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków, który to obowiązek nakłada na inwestora treść art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniósł także, że przedmiotowa kamienica figuruje w gminnej ewidencji zabytków miasta L. Ponadto leży na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.) oraz uznanego za Pomnik Historii "[...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego". Również przedmiotowa kamienica znajduje się na obszarze Parku Kulturowego ulicy [...] powołanego na mocy uchwały nr XXI/483/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 grudnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2016 r., poz. 174). W toku prowadzonego postępowania przedstawiono organowi decyzję wydaną przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1994 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na montaż konstrukcji paneli informacyjno-reklamowych oraz decyzję wydaną przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] stycznia 1997 r. dotyczącą udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu reklamy na elewacji budynku. Zdaniem organu istniejące na ścianach szczytowych, wschodniej i południowej, przedmiotowego budynku wielkoformatowe siatki reklamowe wraz z elementami mocującymi i oświetlającymi, nie zostały uzgodnione z właściwymi służbami konserwatorskimi, a więc ich montaż nastąpił samowolnie. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powyższe prace wymagały pozwolenia konserwatora zabytków. Dlatego wydano decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności oraz wyznaczył nowy termin ich wykonania – do dnia 31 maja 2017 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że samo wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia, nie wyłącza organu konserwatorskiego od prawa i obowiązku do prowadzenia postępowania w związku z wykonanymi samowolnie działaniami przy zabytku. Wyjaśnił, że na ocenę legalności wykonanych działań i ich wpływu na wartości zabytkowe chronionego budynku, decyzje Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1994 r. i z dnia [...] stycznia 1997 r. udzielające pozwolenia na umieszczenie reklamy na elewacji przedmiotowego budynku nie maja wpływu, bowiem nie zwalniają one od obowiązku uzyskania pozwolenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dalej Minister podniósł, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno było zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych zmian. Zgodnie art. 27 ust. 3, przepis ust. 1 stosował się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Zatem umieszczenie nośników reklamowych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagało uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Przedstawione decyzje organu administracji budowlanej nie były pozwoleniami w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury. W tej sytuacji zasadne było, w ocenie organu odwoławczego, podjęcie określonych działań przy zabytku przez organ pierwszej instancji, gdyż z ustaleń organu jednoznacznie wynika, że przedmiotowe reklamy wielkoformatowe umieszczono na ścianach szczytowych budynku bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, naruszając tym samym art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 7 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a."); art. 12 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mając na uwadze przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy prawidłowo przyjęły, iż stan faktyczny wypełnia jego dyspozycję. Na wschodniej i południowej elewacji kamienicy wykonano prace wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. Podmiotem odpowiedzialnym za ich wykonanie jest Spółka, która takiego pozwolenia nie uzyskała. Dalej Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa kamienica znajduje się na terenie układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków. Układ urbanistyczny podlega zaś ochronie jako zabytek nieruchomy. W ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam wielkoformatowych, na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Sąd podzielił ustalenia organów konserwatorskich, że zamontowanie reklam wielkoformatowych na obiekcie wchodzącym w skład układu urbanistycznego, wpływa negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Sąd zaznaczył, że funkcja reklamowa prowadzi do zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania stosownego pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Reklama jako element "obcy" historycznej architekturze zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Skoro Spółka nie uzyskała zgody konserwatora zabytków, konieczne stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu Spółka zarzuciła naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy organy administracyjne nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności uzyskania uprzedniego zezwolenia konserwatorskiego, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji, gdyż w oparciu o niepełny materiał dowodowy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszelkie istotne okoliczności sprawy, co stoi w rażącej sprzeczności ze wskazaną zasadą; Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że w toku postępowania nie zostało wnikliwie wyjaśnione, czy w sprawie nie zostały wydane pozwolenia konserwatorskie. Ówczesne przepisy (art. 39 ustawy Prawo budowlane) jednoznacznie wskazują na fakt, iż żeby strona mogła uzyskać decyzje od organów architektonicznych, musiała uprzednio uzyskać zgodę konserwatora zabytków. Bez tej zgody Spółka nie uzyskałaby pozwoleń budowlanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej odpowiedzi wskazał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W odpowiedzi na pismo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiadamiające strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. zaznaczyć należy, iż dotyczą one przeprowadzenia wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji w zakresie uznania, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wyjaśniły stan faktyczny sprawy, gdy tymczasem, zdaniem skarżącej Spółki, organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to przede wszystkim kwestii uzyskania uprzednio zezwolenia konserwatorskiego, a w konsekwencji wydania błędnej decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowy. Jak wskazano w motywach skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej Spółki, organy nie wyjaśniły wnikliwie kwestii pozwoleń budowlanych wydanych w latach dziewięćdziesiątych, zaś Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że to rzeczą strony skarżącej było wykazanie istnienia pozwoleń konserwatorskich na umieszczenie reklam wielkoformatowych. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Miejski Konserwator Zabytków w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., we wszczętym 23 stycznia 2015 r. z urzędu postępowaniu, kolejną decyzją (wcześniejsze były dwukrotnie uchylane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał skarżącej Spółce, zarządcy obiektu, doprowadzić kamienicę przy ul. [...] w L., objętą ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...] (decyzja Konserwatora Zabytków miasta L. z dnia [...] stycznia 1971 r.) do poprzedniego stanu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonych, a precyzyjnie oznaczonych w rozstrzygnięciu, wielkoformatowych nośników reklamowych, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Nie jest sporne, iż w toku postępowania w tej sprawie strona skarżąca powoływała się na decyzje Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta odpowiednio: z dnia [...] grudnia 1994 r. zezwalającą na montaż konstrukcji paneli informacyjno-reklamowych na spornym budynku, z dnia [...] stycznia 1997 r. udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie wykonania robót budowlanych polegających na umieszczenie reklamy na elewacji budynku - zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji. Niemniej jednak okoliczności związane z wydaniem tych decyzji zostały zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy obu instancji jako niemające znaczenia dla oceny konserwatorskiej, zaś Sąd pierwszej instancji ocenił to działanie jako prawidłowe. Przede wszystkim fakt posiadania wskazanych wyżej decyzji organów architektoniczno-budowlanych nie mógł doprowadzić do wydania innej decyzji niż te podjęte w niniejszym postępowaniu. Decyzje o pozwoleniu na budowę z lat dziewięćdziesiątych, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowiły przedmiot oceny organów orzekających w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji oceniając przedstawione ww. materiały generalnie uznał, że nie są to decyzje konserwatorskie, a takich strona nie przedstawiła. Wyjaśniono, że postępowanie przed konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postepowań. Nadto stwierdzono, że ściany szczytowe kamienicy wielkomiejskiej położonej w L. przy ul. [...], zajęte są przez reklamy wielkoformatowe, na które nie uzyskano zgody konserwatora zabytków, który to obowiązek nakłada na inwestora treść art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Niewątpliwie analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż takich pozwoleń konserwatorskich przed umieszczeniem spornych reklam wielkoformatowych na budynku przy ul. [...] w L. nie wydano. Potwierdziła to w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnik spółki, radca prawny, wskazując, że wydane decyzje z dnia [...] grudnia 1994 r. i z dnia [...] stycznia 1997 r. były wystarczającą podstawą do zamieszczenia reklam na elewacji budynku, a posiadanie tych decyzji z 1994 r. i 1997 r. nie rodziło u skarżącego obowiązku występowania o zezwolenie, o którym mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem ww. decyzje były prawomocne, a wspomniana ustawa jest z dnia 23 lipca 2003 r. - patrz strona 3 odwołania. Natomiast Minister Kultur i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając ww. odwołanie wyjaśnił, że decyzje Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1994 r. oraz z dnia [...] stycznia 1997 r. przy ocenie legalności wykonanych działań i ich wpływu na wartości zabytkowe chronionego budynku nie mają wpływu, bowiem nie zwalniają one od obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie wskazano, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, wymagała uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na umieszczenie nośnika reklamowego na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przedstawione przez pełnomocnika Spółki decyzje organów administracji budowlanej, jak zaznaczono, nie były pozwoleniami w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury. Dlatego też podkreślono, że decyzje organów architektoniczno-budowlanych nie były wystarczającą podstawą do zamieszczenia reklam na elewacji budynku. Zaznaczono, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż omawiane w sprawie działania zostały wykonane bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego i ze szkodą dla wartości zabytku. Natomiast Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organów konserwatorskich, że podnoszone kwestie pozwoleń budowlanych z lat dziewięćdziesiątych nie mają znaczenia dla oceny konserwatorskiej. Zaznaczyć należy, iż przed Sądem pierwszej instancji strona skarżąca powoływała się także na decyzję organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] listopada 1996r. zezwalającą firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na umieszczenie reklamy na elewacji budynku przy ul. [...] w L.,, a ważność tej decyzji określono wyłącznie do 30 czerwca 1997 r. Przedstawione rozważania wskazują, iż generalnie przedmiotem oceny organów konserwatorskich, jak i Sądu pierwszej instancji, były istotne okoliczności niniejszej sprawy związane właśnie z kwestiami ewentualnego uzyskania decyzji konserwatorskich zezwalających na umieszczenie nośników reklamowych na budynku przy ul. [...] w L. W toku postępowania przed organami konserwatorskimi nie ujawniono takich decyzji, zaś przedstawione przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych z lat dziewięćdziesiątych, nie były pozwoleniami konserwatorskimi w rozumieniu ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (ustawy obowiązującej w latach dziewięćdziesiątych), dlatego też jak słusznie przyznano w zaskarżonym wyroku nie miały znaczenia przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Stąd też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące na potrzebie wyjaśnienia tej kwestii jawią się jako niezasadne a tym samym chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, w realiach tej sprawy nie miał uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem nie ujawniono w toku dokonywanej oceny legalności kwestionowanej decyzji, innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też zasadnie uznano, iż skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego oddalono ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż zarzut skargi kasacyjnej niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy związanych z okolicznościami uzyskanych uprzednio, a powołanych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę w latach dziewięćdziesiątych, wiąże się z twierdzeniem skarżącej, że skoro organy architektoniczno-budowlane wydały taką decyzję, to zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przed jej podjęciem musiały uprzednio uzyskać zgodę konserwatora zabytków. Twierdzenie takie nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem przeprowadzone postępowanie przed organami konserwatorskimi nie wykazało by takie decyzje konserwatorskie w odniesieniu do trzech reklam wielkoformatowych umieszczonych na ścianach szczytowych budynku przy ul. [...] w L. były wydane i poprzedzały przywołane wyżej rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych. Strona skarżąca także nie dysponowała takimi decyzjami konserwatorskim i nie przedstawiała ich organom konserwatorskim na żadnym etapie niniejszego postępowania, co jest również okolicznością niesporną. Nadto strona skarżąca w toku postępowania, co wyżej wykazano, twierdziła, iż takie decyzje konserwatorskie nie były potrzebne, zaś decyzje o pozwoleniu na budowę były wystarczające do zamieszczenia reklamy na elewacji budynku. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawdopodobniono w realiach tej sprawy brak wymaganych decyzji konserwatorskich na umieszczenie przedmiotowych nośników reklamowych. W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony. Organy konsekwentnie wskazywały na brak decyzji konserwatorskich. Natomiast z twierdzeń skargi kasacyjnej nie wynika by strona skarżąca miała wiedzę i przekonanie, iż decyzje konserwatorskie zostały wydane, co potwierdzałaby również argumentacja zawarta w odwołaniu Spółki. Należy wyraźnie w tym miejscu zaznaczyć, iż decyzje konserwatorskie były wymagane w latach dziewięćdziesiątych przed wydaniem pozwolenia na budowę w zakresie umieszczania nośników reklamowych na obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przedmiotowa kamienica wybudowana została pod koniec XIX wieku, figuruje w gminnej ewidencji zabytków miasta L. Ponadto leży na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971 r.) oraz uznanego za Pomnik Historii "[...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego". Pozwolenia na budowę wydane w 1994 r. na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. poz. 229 ze zm.) stosownie do treści art. 31 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, wobec budynku przy ul. [...] w L. musiały być poprzedzone decyzją podjętą przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak generalnie przyjmowano w orzecznictwie rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a. – patrz: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. sygn. akt III ARN 68/95. Również i rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (obowiązującej od 1 stycznia 1995 r. ) – patrz: art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wobec obiektów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musiała poprzedzać decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zezwalająca na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu. Zatem nie budzi żadnych wątpliwości, iż przed wydaniem decyzji wskazywanych przez skarżącą Spółkę w latach dziewięćdziesiątych przez organy architektoniczno-budowlane konieczne było podjęcie w odrębnych postępowaniach decyzji o zezwoleniu konserwatorskim wobec prac na budynku przy ul. [...] w L. Takich decyzji w sprawie brak, co potwierdziły oba organy konserwatorskie orzekające w sprawie. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam wielkoformatowych, na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast zamontowanie reklam wielkoformatowych na obiekcie wchodzącym w skład układu urbanistycznego wpływa negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny, a sama funkcja reklamowa prowadzi do zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania stosownego pozwolenia. Ponieważ inwestor (strona skarżąca), jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy, takiej zgody nie uzyskała, koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym orzekły w sprawie organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą Spółkę do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie przedmiotowych nośników reklamowych. Podsumowując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.