IV SA/Gl 229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Pismem z 24 listopada 2016 r. F.K. wniósł do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o wypłacenie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego, tj. od czasu wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2004 r. , a niepełnosprawność istnieje od 1959 r. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 16, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1518 ze zm., zwana dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania F.K. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2004 r. do 31 marca 2016 r. Organ podał, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność powstała przed 21 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2004r. i ma charakter trwały, oraz że orzeczenie nr [...] z dnia [...] r. wydano na stałe. F.K. po raz pierwszy złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 kwietnia 2016 r. i decyzją z dnia [...] r., zasiłek ten został mu przyznany na okres od 1 kwietnia 2016 r. bezterminowo. Zdaniem organu nie było podstaw do uwzględnienia wniosku strony o wypłatę zaległego świadczenia za okres wcześniejszy, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. prawo do świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli w ciągu trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Natomiast w przypadku strony termin ten został przekroczony. W odwołaniu F.K. wskazał, że powyższa decyzja jest dla niego krzywdząca. W obszernym uzasadnieniu akcentował, że nie wystąpił o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w 2004 r., ponieważ nikt go nie poinformował, że przysługuje mu takie świadczenie. Wskazał, że w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. ani w 2004 r. ani później nikt nie poinformował go o uprawnieniach wynikających z orzeczenia mimo, że o to pytał. Jeszcze raz podkreślił, że głównym powodem nie wystąpienia w 2004 r. o zasiłek pielęgnacyjny był brak informacji o przysługującym mu prawie do tego świadczenia a nie jego zaniedbanie czy lekceważenie sprawy. W związku z tym wniósł o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 marca 2004 r. do 31 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji za bezsporne Kolegium uznało, że F.K. spełnił warunki, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, określone w art. 16 ust. 3 u.ś.r.. Legitymuje się bowiem umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe, niepełnosprawność powstała od 6 roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2004 r. Pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] r., zaś pierwszy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 27 kwietnia 2016 i na tej podstawie decyzją z dnia [...] r. świadczenie to stronie zostało przyznane od 1 kwietnia 2016 r. Następnie rozważając kwestię terminu, od którego stronie można przyznać zasiłek pielęgnacyjny organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 9 i art. 14-17 i art. 17c u.ś.r., w tym zasiłek pielęgnacyjny. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się bowiem począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Tak też postąpił organ I instancji, przyznając stronie zasiłek pielęgnacyjny decyzją z dnia [...] r. Dalej Kolegium wskazało, że ustawodawca przewidział odstępstwo od tej ogólnej reguły. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczności określone w ww. uregulowaniu nie zachodzą w sprawie, bowiem F.K. złożył pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 27 kwietnia 2016 r., podczas gdy pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest datowane na [...] r. i nie wniesiono od niego odwołania. Z kolei ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] r. Organ odwoławczy stwierdził, że określony w art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy termin jest terminem materialnoprawnym, ponieważ wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Użyte w nim przez ustawodawcę wyrażenie "począwszy do miesiąca" jest terminem prawa materialnego, a użyty zwrot "złożenie wniosku" to czynność procesowa, warunkująca wypłatę świadczenia rodzinnego. W związku z tym nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie może w ogóle dojść do uchybienia terminu. Złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawia stronę możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę liczenia okresu początkowego, od którego nabyła ona prawo do świadczeń rodzinnych. Data złożenia wniosku ogranicza bowiem w czasie dochodzenie praw podmiotowych. Prawo, wynikające z przywołanej normy prawnej, może być realizowane tylko we wskazanym terminie a brak jest przepisu szczególnego, który dopuszczałby orzeczenie w przedmiocie jego przywrócenia. W ocenie organu odwoławczego uchybienie terminu prawa materialnego bądź jak w przedmiotowej sprawie nie skorzystanie z niego, nawet bez zawinienia strony, w czasie określonym przez prawo materialne wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia jej praw ale też obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe i to niezależnie od przyczyny późnego złożenia wniosku. Ustawa nie przewiduje również możliwości wyrównania przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za określony okres w sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w danym okresie. Organ odnosząc się do argumentów strony wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny jest związany również w zakresie terminu od którego może przyznać świadczenie. W świetle wyjaśnień strony złożenie wniosku po przeszło 10 latach od wydania orzeczenia uprawniającego o ubieganie się o zasiłek pielęgnacyjny nie było spowodowane opieszałym działaniem administracji, lecz zaniechaniem spowodowanym nieznajomością prawa, na co odwołujący nie może się skutecznie powoływać. Ponadto wskazano, że organ nie może przyznać świadczenia według swego uznania, kierując się zasadami współżycia społecznego czy słuszności, a nawet ciężkich okoliczności życiowych. Ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględnienia przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach, tym samym nie pozostawiając organom orzekającym prawa przyznania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za wnioskowany okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F.K. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Ponownie akcentował, że nie złożył wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w ustawowym terminie z powodu nieznajomości prawa. Pracownicy Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. przy doręczeniu orzeczenia o niepełnosprawności nie poinformowali go o przysługujących mu uprawnieniach, w tym prawie do zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, że o możliwości złożenia takiego wniosku dowiedział się z prasy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postulowało jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy też narusza zasady współżycia społecznego. Oznacza to, że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie "P.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2004 r. do 31 marca 2016 r. Materialnoprawną podstawą rozpoznania sprawy jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1518 ze zm., zwana w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Do świadczeń rodzinnych ustawa ta zalicza również zasiłek pielęgnacyjny (art. 2 pkt 2 ). Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Jak wynika z akt sprawy pierwsze orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. na wniosek skarżącego z 3 marca 2004 r. Kolejnym orzeczeniem wymienionego wyżej Powiatowego Zespołu z dnia [...] r. nr [...] zaliczono F.K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wskazano, że orzeczony stopień niepełnosprawność ma charakter trwały, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 marca 2004 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 1959 r. Orzeczenie wydano na stałe. W wyniku wniesionego odwołania Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z [...] r. uchylił powyższe orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. orzekania o Niepełnosprawności oraz orzekł o zaliczeniu F.K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, orzekł, że niepełnosprawność istnieje od 6 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 marca 2004 r. Powyższe fakty należało zatem odnieść do regulacji art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r.. Mianowicie zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odstępstwem od wyrażonej powyżej zasady jest przyznanie świadczenia zgodnie z zapisem ust. 2a tego artykułu, a mianowicie jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożony zostanie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Z regulacji tych wynika, że sprawa o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego, a więc i zasiłku pielęgnacyjnego, nie może toczyć się bez odpowiednego wniosku osoby zainteresowanej. Z woli ustawodawcy prawo do świadczeń (art. 24 ust. 2 ustawy) co do zasady ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynym odstępstwem od powyższego może być przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy spełnieniu wymogów, o których mowa w ust. 2a cytowanego art. 24 ustawy, tj. złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy, od wydania orzeczenia w tym zakresie. Wyłącznie więc w tym okresie – tj. trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po upływie tego terminu zainteresowany traci, przyznane mu przez ustawodawcę, prawo uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 24 marca 2011 r. sygn. akt II A/Lu 69/11, wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 478/14 i podane tam orzecznictwo, publik. w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe rozważania i przenosząc je na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że ostatnie orzeczenie o zaliczeniu F.K. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe wydane zostało przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] r. Natomiast F.K. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres zaległy od dnia 1 marca 2004 r, złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. w dniu 24 listopada 2016 r. Abstrahując od tego, że wnioskowane przez skarżącego świadczenie za okres zaległy wskazany we wniosku, w świetle przytoczonych powyżej przepisów nie mogło być przez organy rozpatrzone pozytywnie, to także przy porównaniu daty złożonego wniosku skarżącego oraz daty uzyskanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego argumentu, iż to wskutek niepoinformowania go o przysługującym mu prawie do zasiłku pielęgnacyjnego nie złożył wymaganego w sprawie wniosku, należy wyjaśnić, iż nie może być on uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Trafne organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem decyzje organów orzekających w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, w tym także zasiłków pielęgnacyjnych, nie mają charakteru uznaniowego, a organy przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, co w niniejszej sprawie oznacza związanie w zakresie określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu, od którego świadczenie może być przyznane. Natomiast, jak już wskazano, termin ten jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu. Zatem w omawianej sprawie nawet z tych względów nie można było rozważyć możliwości przyznania żądanego świadczenia za okres wskazany we wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zasadnie przyjęło, że w stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2004 r., zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku skarżącego z dnia 24 listopada 2016 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.