II SAB/Ol 80/16

Dnia 13 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 marca 2016 r. M. O. (dalej jako: skarżący) wystąpił do Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego (dalej jako: organ lub Dyrektor), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Kto podejmuje decyzje o wydawaniu obiadów ze stołówki szkolnej osobom z zewnątrz? Podstawa prawna. 2. Kto i na jakiej zasadzie ustala ceny obiadów dla dzieci? Podstawa prawna. 3. Kto i na jakiej zasadzie ustala ceny obiadów dla nauczycieli? Podstawa prawna. 4. Kto i na jakiej zasadzie ustala ceny obiadów dla osób z zewnątrz? Podstawa prawna. 5. Jakie są składowe ceny za obiad? 6. Na jakiej podstawie prawnej od cen za obiady dla dzieci, dla nauczycieli, dla osób z zewnątrz nie jest odprowadzany podatek VAT? W odpowiedzi, w piśmie z dnia 30 marca 2016 r. organ wskazał, że: 1. Wszystkie decyzje związane z funkcjonowaniem stołówki podejmowane są przez dyrektora Zespołu w porozumieniu z organem prowadzącym: a) Na podstawie Statutu Zespołu § 15 pkt. 13. "Ze stołówki szkolnej mogą korzystać uczniowie, nauczyciele i pozostali pracownicy Zespołu. W miarę możliwości za zgodą Dyrektora, ze stołówki mogą korzystać inne osoby. b) Na podstawie Ustawy o systemie oświaty art. 67a; 1. W celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. 2. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. 3. Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. 4. Do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. 5. Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo ucznia z całości lub części opłat, o których mowa w ust. 3: 1) w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny; 2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych. 6. Organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień, o których mowa w ust. 5, dyrektora szkoły, w której zorganizowano stołówkę. Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Zarzucił, że jego wniosek nie został w pełni rozpoznany w zakreślonych w nim granicach. Podniósł, że po pierwsze - nie otrzymał odpowiedzi na wyrażone we wniosku żądanie, po drugie - nie został zawiadomiony, że nie ma podstawy prawnej do udzielenia informacji publicznej, gdyż żądana informacja taką nie jest, po trzecie - nie otrzymał też decyzji odmownej dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz po czwarte - nie otrzymał informacji, że żądana informacja musi być przetworzona, co z kolei jest związane z zastosowaniem specjalnych procedur. Wniósł o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do całościowego rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielił skarżącemu wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku pytania. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 13 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego zawartego wyłącznie w punkcie 5. Wyjaśnił, że pozostałe punkty wniosku dotyczyły prawa, a nie faktów, a wniosek winien dotyczyć tylko faktów. Oświadczył, że wniosek powinien być załatwiony do dnia 29 marca 2016 r. Podkreślił, że udzielona odpowiedź nie zawiera odpowiedzi z zakresu pkt 5. Podał, że nie posiada informacji, czy po otrzymaniu odpowiedzi od organu skarżący zwracał się o uzupełnienie odpowiedzi. Dyrektor Zespołu wniosła o oddalenie skargi. Podała, że skarżący jest zatrudniony na stanowisku asystenta Wójta Gminy i mógł uzyskać żądane informacje w ramach wykonywanych obowiązków, a mimo to składa miesięcznie po 5-6 wniosków o udostepnienie informacji publicznej. Oświadczyła, że informacji udzieliła w terminie, gdyż pismo zawierające wniosek o udostępnienie informacji datowane było wprawdzie 14 marca br. ale zostało złożone za pośrednictwem poczty. Ponadto stwierdziła, iż skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń do udzielonej mu odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku takiej skargi przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej dopuszczając różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Stosownie do art. 10 u.d.i.p., jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Udostępnienie na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, co wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pełnomocnik Skarżącego na rozprawie zmodyfikował skargę, ograniczając jej zakres do pkt 5 wniosku z dnia 14 marca 2016 r., w którym to domagał się podania jakie są składowe ceny za obiad. Uznał, że odpowiedź organu z dnia 30 marca 2016 r. pomija całkowicie to zapytanie i organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie. Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Dyrektor szkoły publicznej, do którego został skierowany wniosek, jako podmiot wykonujący zadania publiczne z zakresu oświaty, jest bowiem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja dotycząca składowych ceny za obiad w stołówce szkolnej stanowi zaś informację publiczną, gdyż dotyczy realizacji zadania publicznego i dysponowania majątkiem publicznym. Znamiennym w sprawie jest przy tym to, że wniosek skarżącego był rozbudowany i dotyczył kilku aspektów w rozbiciu na różne przedmioty. Z jednej strony skarżący pytał na jakiej zasadzie i przez jaki podmiot ustalane są ceny obiadów, a z drugiej domagał się skonkretyzowania jakie są składowe ceny za obiad. Dyrektor zespołu, mimo że nie jest typowym organem administracyjnym, lecz organem w znaczeniu funkcjonalnym, nie zignorował wniosku skarżącego, odpowiedział mu w ustawowym terminie, czemu nie zaprzeczył pełnomocnik skarżącego na rozprawie. Przytaczając brzmienie art. 67a ustawy o systemie oświaty, organ uznał, że treść tego przepisu odpowiada na wątpliwości skarżącego. W szczególności organ podkreślił, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, o których mowa w ust. 3, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Zatem organ wyjaśnił jakie czynniki nie wpływają na pewno na wysokość ceny za obiad. Z treści odpowiedzi organu wynika, że starał się on zbiorczo odpowiedzieć na wszystkie zadane pytania, gdyż były one pokrewne. Dla samego skarżącego, jak wnioskować można, zrozumiała była taka forma odpowiedzi, gdyż nie zwracał się do organu o uzupełnienie udzielonej informacji. Uznał on jednak, po upływie ponad trzech miesięcy od doręczenia mu stanowiska organu, że nie uzyskał odpowiedzi na jedno z sześciu pytań. W ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu, stawiany w skardze jest bezzasadny. Dyrektor zespołu udzieliła odpowiedzi na pytania postawione we wniosku, z powołaniem się na przepisy prawa regulujące kwestie związane z ustalaniem odpłatności za obiady w stołówce szkolnej, chociaż w tym ostatnim zakresie nie miała prawnego obowiązku, gdyż nie dotyczy to sfery faktów. Jeżeli odpowiedź organu nie satysfakcjonowała w pełni skarżącego, gdyż uznał ją za niewyczerpującą, to zasadnym było zwrócenie się do organu o doprecyzowanie odpowiedzi w kwestionowanym kierunku, gdyż organ nie tylko miał wolę realizacji wniosku ale wolę tę zrealizował, udzielając odpowiedzi. Wprawdzie, w odpowiedzi na pytanie 5 być może rzeczywiście nie wyeksponowano informacji, że w skład kosztów obiadu wchodzi równowartość surowców wykorzystanych do ich przygotowania, ale jest to fakt powszechnie znany, bowiem nie da się bez tego przygotować posiłku. Wszystkie inne elementy zaś, które nie składają się na koszt obiadu w odpowiedzi zostały wymienione. Skoro jednak, w ocenie skarżącego, odpowiedź zawierała jakieś braki, to powinien on zawiadomić o tym organ, aby ten mógł się do nich ustosunkować i ewentualnie informację uzupełnić. Trudno bowiem oczekiwać od organu, aby w ślad za udostępnioną informacją, dopytywał jeszcze wnioskodawcę, czy udzielona odpowiedź go satysfakcjonuje. Zaniechanie takiego działania poddaje w wątpliwość zamiar skarżącego w faktycznym uzyskaniu żądanej informacji publicznej, czy był on rzeczywiście zainteresowany wskazanymi danymi. Przez ponad trzy miesiące bowiem od udzielenia mu odpowiedzi przez organ pozostawał zupełnie bierny, co mogło wskazywać na zaakceptowanie odpowiedzi organu. Przy czym zauważyć należy, iż okoliczności faktyczne przemawiały za uznaniem, iż dyrektor zespołu szkolno-przedszkolnego mógł pozostawać w przekonaniu, że w pełni wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Jak już wskazano, nie jest on organem administracji publicznej w sensie ustrojowym. Jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a więc organem jedynie w sensie funkcjonalnym, z uwagi na to, że wykonuje zadania publiczne z zakresu oświaty. W takiej sytuacji stawianie organowi zarzutu bezczynności może być poczytywane za nadużycie prawa i nie zasługuje na ochronę prawną, skoro informacja została faktycznie udostępniona. Ocena taka jest tym bardziej uprawniona, bowiem jak wynika z akt tutejszego Sądu, M. O. wniósł 12 skarg na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w załatwieniu jego wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz wniosków o wymierzenie temu organowi grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Jak wynika natomiast z wyjaśnień strony przeciwnej, Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, zawiadujący czterema placówkami oświatowymi, wszystkie wnioski w tym zakresie musiał załatwiać osobiście, bowiem w Zespole nie był zatrudniony zastępca dyrektora ani inny pracownik administracyjny, o czym skarżący musiał wiedzieć, skoro w tym czasie był zatrudniony jako asystent wójta, czyli organu prowadzącego szkołę. Reasumując, Sąd nie znajduje uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2016 r. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.