VII SA/Wa 2433/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi W P na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), po rozpatrzeniu odwołania W P od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) opiniującej pomieszczenia i urządzenia Specjalistyczno-Diagnostycznego Ośrodka Zdrowia, zlokalizowane przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na wniosek A P z dnia [...] lipca 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) wyraził opinię o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych przez pomieszczenia i urządzenia Specjalistyczno-Diagnostycznego Ośrodka Zdrowia A P, mieszczącego się przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...]. Powyższą decyzją organ szczebla powiatowego stwierdził, że pomieszczenia i urządzenia wszystkich komórek organizacyjnych, zlokalizowane przy ul. [...] w [...], jak również część komórek organizacyjnych zlokalizowanych przy ul. [...], spełniają warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739). Jednocześnie w w/w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że część komórek organizacyjnych w/w podmiotu, mieszczących się przy ul. [...], nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. W P, będący współwłaścicielem nieruchomości, na terenie której działa przedmiotowy podmiot leczniczy, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]). Podniósł, że w lokalu nr [...], w budynku w którym prowadzony jest Specjalistyczno-Diagnostyczny Ośrodek Zdrowia, przy ul. [...] w [...], zameldowany jest na stałe D P, syn A i W P, co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Zdaniem W P, zameldowanie na stałe D P sprawia, że będzie on korzystać z części wspólnych nieruchomości tj. z wejścia, klatki schodowej i piwnicy. Ponadto we wniosku wskazano, że pomieszczenia Ośrodka Zdrowia posiadają zbyt małą powierzchnię w stosunku do działających w nich poradni i gabinetów. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]),[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (znak: [...]). Organ podniósł, że rozpoznawał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Kluczowe zatem było to, czy objęta wnioskiem decyzja dotknięta jest wadą opisaną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywne wyliczenie rodzajów kwalifikowanego naruszenia prawa uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że przeanalizował wszystkie przesłanki wymienione w przywołanym powyżej przepisie, ponieważ ani we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., ani w odwołaniu z dnia [...] maja 2016 r., W P nie powołał konkretnej podstawy prawnej wynikającej z art. 156 § 1 k.p.a. I tak organ wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1, 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 100 ust. 4 i 5 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Zgodnie z art. 100 ustawy o działalności leczniczej (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji), podmiot, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, zobligowany był do dołączenia do wniosku składanego organowi prowadzącemu rejestr dokumentu potwierdzającego spełnienie warunków o których mowa w art. 22 w/w ustawy, wydawanego w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosowanie do art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organem właściwym do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] . Główny Inspektor Sanitarny ocenił - decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana przez właściwy organ, z powołaniem prawidłowej podstawy prawnej. Dodatkowo, powyższa decyzja nie dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, wykonanie jej nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Organ podniósł ponadto, że argumenty podnoszone przez odwołującego się, a dotyczące stosunków lokatorsko-rodzinnych nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie mieszczą się one w katalogu wyrażonym w art. 156 § 1 k.p.a. . Obszerna dokumentacja zebrana w sprawie, w tym dokumenty postępowań sądowych, zaświadczenia z Urzędu Miasta [...] oraz oświadczenia składane przez strony niniejszego postępowania, potwierdzają trwający pomiędzy A P a W P konflikt, jednakże konflikty o podłożu rodzinnym i majątkowym nie mogą być przedmiotem rozpatrywania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sprawy cywilne, z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, mogą być przedmiotem rozpatrywania przez sądy powszechne. Dodatkowo Główny Inspektor Sanitarny podniósł, że w dniu [...] listopada 2015 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna w Specjalistyczno-Diagnostycznym Ośrodku Zdrowia przy ul. [...] w [...] , która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie bieżącego stanu sanitarnego obiektu. Główny Inspektor Sanitarny wyjaśnił także, że w kontekście rozpoznawanego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niezasadne jest podnoszenie przez odwołującego się zarzutów względem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wynikających z art. 145 i 146 k.p.a., dotyczących innego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego - wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualny wniosek o wznowienie postępowania należy kierować bezpośrednio do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł W P. Zaskarżonej decyzji zarzucił cyt.: "1. ograniczenie praw strony do uczestnictwa w sprawie poprzez odmowę sporządzenia i przesłania stronie odpisów kart postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem dotyczącym przesłania kart postępowania i przez to naruszenie, przepisów prawa procesowego, to jest artykułu 10 kodeksu postępowania administracyjnego, 2. ograniczenie praw strony do uczestnictwa w sprawie poprzez odmowę sporządzenia i przesłania stronie odpisów kart postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem dotyczącym przesłania kart postępowania i przez to naruszenie, przepisów prawa procesowego, to jest artykułu 73 kodeksu postępowania administracyjnego, 3. naruszenie prawa materialnego to jest artykułu 15 ustęp 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu przez organ orzekający w niniejszej sprawie, że zameldowanie oznacza wykorzystywanie lokalu w innym celu niż dla zamieszkiwania w tym lokalu, 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla treści wydanego w niniejszej sprawie decyzji, to jest naruszenie artykułu 66 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przez organ wszystkich wniosków zgłoszonych w treści złożonego podania dotyczących przeprowadzenia dowodów dotyczących oględzin, dowodów z dokumentów, 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla treści wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, to jest naruszenie artykułu 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie przeanalizowanie przez organ okoliczności faktycznych sprawy i nie wskazanie zależności przyczynowo skutkowej pomiędzy treścią wydanej w niniejszej sprawie decyzji a dalszym wykorzystywaniem nieruchomości znajdującej się w [...] przy ulicy [...] , 6. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla treści wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, to jest naruszenie artykułu 7 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na dowolnym przyjęciu, że nie zaistniały okoliczności decydujące o możliwości prowadzenia działalności leczniczej w lokalu położonym w [...] przy ulicy [...] podczas gdy w lokalu tym zamieszkują lokatorzy, co kłóci się z możliwością wykorzystywania lokalu przez A P dla udzielania świadczeń medycznych, 7. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla treści wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, to jest naruszenie artykułu 156 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na dowolnym i pozbawionym podstaw tj uznaniu, że decyzja obarczona wadą nie została uchylona pomimo wszczęcia postępowania oraz pominięcie nowych okoliczności decydujących o niemożliwości funkcjonowania decyzji i powstanie czynu karalnego dotyczącego udzielania świadczeń medycznych, 8. obrazę prawa materialnego, to jest artykułu 22 ustawy o działalności leczniczej poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu, że pomimo sporów co do własności, występowaniu pomieszczeń wspólnych i nieskrępowanego dostępu osób trzecich możliwe jest prowadzenie w budynku przy ulicy [...] w [...] działalności medycznej, 9. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zamieszkiwanie w lokalu przeznaczonym do wykonywania działalności leczniczej możliwe jest zamieszkiwanie osób trzecich w chwili prowadzenia działalności leczniczej, 10. obrazę prawa materialnego, to jest rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, wydanego na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, Nr 149, poz. 887, Nr 174, poz. 1039 i Nr 185, poz. 1092) poprzez naruszenie paragrafu 14 wskazanego rozporządzenia - dotyczącego całkowitego wyodrębnienia pomieszczeń przeznaczonych do prowadzenia działalności medycznej, co w stanie sprawy nie ma miejsca ze względu na brak wyodrębnienia samodzielności lokali stanowiących odrębne nieruchomości położone w [...] przy ulicy [...] oznaczony numerem [...] przeznaczony do wykonywania działalności leczniczej oraz lokal stanowiący odrębną nieruchomość położony przy ulicy [...] oznaczony numerem [...] w związku z faktem, że budynek nie był od czasu wydania ostatniej decyzji przebudowywany i dlatego decyzja była wydana z naruszeniem prawa już w chwili jej wydania, 11. obrazę prawa materialnego, to jest norm rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą, wydanego na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, Nr 149, poz. 887, Nr 174, poz. 1039 i Nr 185, poz. 1092) poprzez naruszenie paragrafu 14, wskazanego rozporządzenia - dotyczącego wykorzystywania w prowadzeniu działalności medycznej pomieszczeń które objęte są moim prawem własności w sytuacji gdy nie wyrażam zgody na wykonywanie działalności medycznej przez A P na nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...] wraz z częściami wspólnymi , która jest zamieszkiwana przez lokatorów w sposób, który nie da się pogodzić z wykonywaniem działalności medycznej, 12. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla treści wydanej w niniejszej sprawie decyzji, to jest naruszenie artykułu 156 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie analizy przesłanek dotyczących zmiany decyzji na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej uprzednio w sprawie warunków przewidzianych dla prowadzenia działalności medycznej na nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...] wraz z częściami wspólnymi, która jest zamieszkiwana przez lokatorów w sposób, który nie da się pogodzić z wykonywaniem działalności medycznej, 13. naruszenie punktu 3 paragraf 14 rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą - poprzez prowadzenie przez A P działalności leczniczej w pomieszczeniu mieszkalnym, 14. naruszenie artykułu 207 ustawy o działalności leczniczej przez niedostosowanie placówki do wszystkich warunków rozporządzeń określających wykonywanie działalności leczniczej na nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...] wraz z częściami wspólnymi, która jest zamieszkiwana przez lokatorów w sposób, który nie da się pogodzić z wykonywaniem działalności medycznej". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej uprzednio, określającej warunki wykonywania działalności leczniczej na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] wydanej w stosunku do A P. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na wykazanie stanu prawnego nieruchomości. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku oddalił wnioski dowodowe zgłoszone na okoliczność aktualnego stanu prawnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] . Ocenił, że okoliczność ta nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, wszelkie okoliczności związane ze sporem jaki toczy skarżący na tle postępowań o charakterze cywilnoprawnym pozostają bez związku z decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Nie są uzasadnione zarzuty skargi. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty i według okoliczności, które mają miejsce obecnie. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Główny Inspektor Sanitarny prawidłowo ocenił, mając na uwadze powyższe kryteria, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z wad uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Powoływane w skardze przepisy ustawy o ewidencji ludności nie miały zastosowania w decyzji kontrolowanej w niniejszym postepowaniu nieważnościowym, w dacie jej wydawania. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut cyt. "pominięcia nowych okoliczności decydujących o niemożliwości funkcjonowania decyzji i powstanie czynu karalnego dotyczącego udzielania świadczeń medycznych". Powtórzmy - w toku postępowania nieważnościowego nie rozpoznaje się ponownie sprawy administracyjnej. Nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Kontroluje się decyzję objętą tym postępowaniem na datę jej wydania. Wbrew zarzutom skargi w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. Organ nie miał podstaw do przeprowadzania postępowania dowodowego po myśli wniosków skarżącego. W ocenie Sądu w toku postepowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia praw strony – skarżącego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, również za pomocą kserokopii i innych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów i informacji. Strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji, gdyż nie jest on zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o usługowo-technicznym charakterze. Zagadnienie dostępu do akt sprawy poprzez możliwość domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii akt sprawy i doręczenia ich stronie na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego w chwili obecnej można traktować jako postulat de lege ferenda, dotyczący przyszłych zmian skierowany do ustawodawcy. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).