II SA/Po 387/17

Dnia 20 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 roku sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy T. [...] w dniu 19 grudnia 2016r. wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji ostatecznej Wójta z dnia 17 marca 2015r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki [...] i [...] położonych w Przeźmierowie w zakresie budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz budowy ośmiu budynków garażowo-gospodarczych, w ten sposób, że w punkcie 3c) decyzji zamiast powierzchni zabudowy budynku garażowo-gospodarczego "nie więcej niż 62 m˛" wprowadzono zapis "nie więcej niż 31 m˛". Postanowienie doręczono stronom postępowania Spółce C. ., J. S. oraz J. N. w dniu 29 grudnia 2016r. W dniu 23 stycznia 2017r. T. Z. wniósł o wydanie postanowienia w sprawie sprostowania oczywistej omyłki, które odebrał w tym samym dniu. Z treścią postanowienia o sprostowaniu nie zgodził się T. Z., wobec tego w dniu 26 stycznia 20-17r. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 19 grudnia 2016r. domagając się jego uchylenia. Żalący się podniósł, iż postanowienie jest niezgodne z prawem i jest niedopuszczalne. W trybie sprostowania nie można wprowadzać zmian dotyczących zmniejszenia powierzchni pomieszczeń garażowo-gospodarczych z 62 m˛ do 31 m˛, nie można traktować tej zmiany jako oczywistej omyłki pisarskiej. We wniosku inwestora mówi się o pomieszczeniach garażowo-gospodarczych , które odnoszą się do każdej z działek i ich powierzchnię określono na 62 m˛. Żalący się wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz innego inwestora w czerwcu 2016r., który ją przyjął ze wszystkimi warunkami. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydana została decyzja pozwolenie na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 20 lutego 2017r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował, że przepis art. 113 § 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Następnie organ przyznał słuszność żalącemu się, który wywodził, iż sprostowanie decyzji w trybie art. 113§ 1 Kpa może dotyczyć wyłącznie nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że wprawdzie przepis art. 113§ 1 Kpa nie zawiera definicji legalnej oczywistej omyłki, ale już z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski i rachunkowy albo inny błąd lecz zawsze dostrzegalny "na pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i nie wymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń, czy ustaleń. Sprostowanie nie może w żadnym razie prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, natomiast oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego, czy też innego wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka zatem w rozumieniu przywołanego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, czy też opuszczenie względnie dodanie jakiegoś wyrazu. Z treści postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki wynika, iż organ dokonał zmiany treści merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 marca 2015r. w zakresie zmiany wielkości powierzchni zabudowy budynkiem garażowo-gospodarczym. Wprowadzenie takiej zmiany w trybie sprostowania oczywistej omyłki prowadziłoby niewątpliwie do zmiany treści rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego we wskazanej decyzji ostatecznej. Ze względów wskazanych wyżej nie jest możliwe dokonanie zmiany treści merytorycznej decyzji w trybie sprostowania oczywistej omyłki w treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia 17 marca 2015r. Inwestor może ubiegać się o zmianę treści decyzji ostatecznej z dnia 17 marca 2015r. w trybie zmiany decyzji ostatecznej na mocy art. 155 Kpa. Wskazać jednak należy, iż zmiana ta może dokonać się za zgodą wszystkich stron uczestniczących wówczas w postępowaniu, zgoda taka musi być wyraźnie sformułowana na piśmie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka C. o. domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie Pan T. Z. nie był stroną w postępowaniu o wydanie przez Wójta Gminy T. [...] decyzji z dnia 17 marca 2015 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, ośmiu budynków garażowo-gospodarczych, przewidzianej dla realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w Przeźmierowie, która była przedmiotem sprostowania. W związku z tym, że Pan T. Z. nie miał przymiotu strony w ww. postępowaniu o wydanie warunków zabudowy - nie miał on także możliwości złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutecznego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy T. [...] z 19 grudnia 2016 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 144 K.p.a. Niestety Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując tę sprawę, naruszył powyższą normę prawną. Zdaniem Skarżącej, jedynie na powyższym zarzucie należałoby zakończyć rozważania w niniejszej sprawie, gdyż naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie powyższej normy prawnej nie powinno budzić żadnej wątpliwości. Jednak z daleko posuniętej ostrożności procesowej Spółka dodatkowo wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało rzetelnej i pogłębionej problematyki oczywistości prostowanych omyłek w aspekcie niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie oczywistość omyłki organu wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz dowodów składanych w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, których oryginały znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Skoro w aktach administracyjnych sprawy o wydanie warunków zabudowy wielokrotnie powtórzono sprostowana powierzchnię, to omyłkę w treści decyzji należy w ocenie Skarżącego uznać za oczywistą. W ocenie Skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż "oczywistości omyłki" wynika w przedmiotowej sprawie z porównania rozstrzygnięcia z dokumentami w aktach i całości realiów sprawy. Przez wzgląd na powyższe naturalną konsekwencją stało się naruszenie normy wynikającej z treści art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie rozstrzygnięcia składać się winno z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia okoliczności prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 11 Kpa, zgodnie z którą uzasadnienie winno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, a nie zawiera ono odniesienia się do podnoszonych aspektów oczywistości omyłki. Naruszono przy tym także ogólną zasadę informowania uczestników postępowania (art. 9 Kpa). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił i wywodził jak w skardze. Wyjaśnił, że pismo procesowe z 18 września 2017 roku i załączniki są elementem ubocznym, zamierzającym wykazać, że prawidłowo, w oparciu o pozwolenie na budowę, zrealizowano całą inwestycję. Na pytanie Sądu oświadczył, że decyzja pozwolenie na budowę została wydana w oparciu o treść decyzji o warunkach zabudowy w jej pierwotnym brzmieniu. Uczestnik postępowania wnosił o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu oświadczył, że z zaskarżonym postanowieniem zapoznał się będąc osobiście w Urzędzie Gminy T. [...], a to w związku ze sprawą, w której odmówiono mu przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Wójta Gminy T. [...] z 19 grudnia 2016r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki decyzji o warunkach zabudowy z 17 marca 2015r. Przepis art. 141 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1) i zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustanie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z treścią art. 127 § 2 K.p.a. odczytywanego w zw. z art. 144 K.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z przytoczonej regulacji wynika, że zażalenie stanowi środek zaskarżenia, za pomocą którego uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Zażalenie stanowi więc środek prawny instancyjnej kontroli postanowień administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie. Cechą środków zaskarżenia jest bowiem oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości tzn. że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego rodzaju postępowania weryfikacyjnego, a w żadnym razie nie dają podstawy do uruchomienia postępowania z urzędu. Postępowanie zażaleniowe nie ma charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na skutek zażalenia wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę postępowania), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie zażalenia, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest zatem od tego, czy strona postępowania skorzystała z uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia. Zauważyć również należy, że uprawnienie do skorzystania z instytucji środków zaskarżenia powiązane jest z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta postanowieniem organu I instancji podlega w wyniku wniesienia zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 84). Przy czym wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. Z powyższego zatem wyraźnie wynika, że rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie wymogów formalnych zażalenia, tj. czy zażalenie przysługiwało od postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji, czy zostało wniesione przez osobę uprawnioną i w 7-dniowym terminie od dnia jego doręczenia stronom postępowania. Zażalenie służy bowiem na postanowienie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 §1 K.p.a.). Z art. 113 § 3 K.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie sprostowania oczywistych omyłek decyzji. Wobec powyższego w niniejszej sprawie przysługiwało zażalenie na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Co do pozostałych wymogów formalnych prawidłowego wniesienia zażalenia organ odwoławczy nie przeprowadził właściwej analizy przesłanek dopuszczalności zażalenia wniesionego przez T. Z.. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o sprostowaniu z 19 grudnia 2016r. organ I instancji doręczył stronom postępowania w sprawie o warunki zabudowy, z uwzględnieniem nowego adresata decyzji w wyniku przeniesienia decyzji z 17 marca 2015r. na spółkę C. o. Postanowienie o sprostowaniu organ I instancji doręczył zatem Spółce Concordia Incest Sp. z o.o., J. S. oraz J. N.. Wobec tego zgodnie z art. 141 §2 K.p.a. 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia liczyć należy do dnia doręczania postanowienia o sprostowaniu powyższym stronom postępowania. Upływał on w dniu 27 grudnia 2016r. (następny dzień, który nie jest dniem wolnym od pracy art. 57 §4 K.p.a.). Zażalenie T. Z. tymczasem zostało wniesione w dniu 23 stycznia 2017r., kiedy to żalący się dowiedział się o wydaniu postanowienia w przedmiocie sprostowania. Nie zostało bowiem ono mu doręczone, tak jak to uczyniono w stosunku do stron postępowania w sprawie o warunki zabudowy i w konsekwencji w przedmiocie sprostowania powyższej decyzji. Organ odwoławczy z naruszeniem art. 141 §2 K.p.a. nie dokonał, zatem oceny, czy ten konkretny żalący się wniósł zażalenie w terminie. Zanim bowiem organ odwoławczy przystąpił do merytorycznej oceny zarzutów zażalenia winien był sprawdzić formalne przesłanki prawidłowego wniesienia zażalenia, czego w istocie nie dokonał. Następnie, z akt niniejszej sprawy wynika, że Wójt Gminy T. [...] decyzją z 23 stycznia 2017r., po wznowieniu postępowania postanowieniem z 14 listopada 2016r., odmówił uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy z 17 marca 2015r. uznając, że wnioskodawcy T. Z. nie można przypisać statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy określonych decyzją z 17 marca 2015r. Z akt sprawy nie wynika, by decyzja powyższa została uchylona. Organ odwoławczy zatem, winien ocenić, czy zażalenie zostało wniesione przez osobę uprawnioną. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie (art. 141 §1 K.p.a.) Słusznie wskazuje zatem skarżąca Spółka, że stwierdzenie przez organ odwoławczy negatywnej przesłanki rozpoznania zażalenia winno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania zażaleniowego albo uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 K.p.a., art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.). Wyjaśnienie tego, czy wnoszący zażalenie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub przepisów szczególnych wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, chociażby w ograniczonym zakresie. Wniesienie takiego środka przez podmiot nie będący stroną uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie zarzutów w nim podniesionych i w konsekwencji stoi na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Powyższe uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego w uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 pkt 1 c P.p.s.a.). W tym stanie sprawy dotychczasowe rozważania stanowią odpowiedź na większość zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa niniejsza dotyczy rozstrzygnięcia formalnego, bezprzedmiotowe jest zatem odniesienie się do tej części zarzutów, które dotyczą istoty postępowania wpadkowego, tj. prawidłowości postanowienia z 19 grudnia 2016r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji Wójta z 17 marca 2015r. w przedmiocie warunków zabudowy. Jakkolwiek Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady zmiana powierzchni zabudowy nie może być uznana za oczywistą omyłkę pisarską o jakiej mowa w art. 113 § 1 K.p.a. W istocie prowadzi ona do zmiany decyzji o warunkach zabudowy, co jest niedopuszczalne w ramach postępowania mającego za przedmiot sprostowanie oczywistej omyłki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii wymogów formalnych zażalenia warunkujących rozpoznanie jego zarzutów co do istoty. Oznacza to w pierwszej kolejności obowiązek sprawdzenia dopuszczalności zażalenie wniesionego przez T. Z. w oparciu o przepisy art. 141 §1 i §2 K.p.a. Następnie na podstawie dokonanej analizy przesłanek formalnych przedmiotowego zażalenia organ odwoławczy wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) i §2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U Nr 221, poz. 2193 ze zm.), jak w punkcie II wyroku.