II SA/Gl 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia: "Zjazd indywidualny do działki nr [...] k.m. [...] z ulicy [...] - działka nr [...] k.m. [...] " D. ulica [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli przez organ nadzoru budowlanego okazało się, że roboty zostały wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dotyczy to szerokości wykonanego zjazdu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał wynosić 6 m. a faktycznie wynosi 9,40 m. W konsekwencji PINB w D. wszczął postępowanie i postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestora – M.M. obowiązek dostarczenia oceny technicznej dot. wykonanego zjazdu, która powinna zawierać przebieg wykonanych robót budowlanych, wyszczególnienie wprowadzonych podczas prac odstępstw od zatwierdzonego projektu, sprawdzenie stanu technicznego wykonanych robót oraz wnioski i konkretne zalecenia wraz ze wskazaniem robót, które należy wykonać celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ostatecznie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na M.M. - inwestora budowy indywidualnego zjazdu z drogi publicznej - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego tj.: "wykonać zgodnie z projektem budowlanym krawężniki 20x30x100 na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych i dostosowania wjazdu do szerokości 6 m oraz w miejscach ubytków nawierzchni po montażu krawężników, uzupełnić betonem asfaltowym zgodnie z projektem w terminie od [...] r.". Na skutek odwołania M.M. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. który decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż w jego ocenie, wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z projektem szerokość utwardzonego terenu powinna wynosić 6m, podczas gdy wynosi 9,40m wzdłuż granicy działek nr [...] i nr [...], powinno być prowadzone postępowanie przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, to uznał jednocześnie odstępstwa za nieistotne, z czym jednak nie można się zgodzić. Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powtórnie nałożył na inwestora M.M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i zatwierdzonym projektem tj.: wykonania zgodnie z projektem budowlanym krawężników 20x30x100 na łukach w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych i dostosowania wjazdu do szerokości 6 m oraz w miejscach ubytków nawierzchni po montażu krawężników uzupełnienie betonem asfaltowym zgodnie z projektem do dnia [...] r. W wyniku złożonego przez M.M. odwołania sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją znak: [...] z [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją nr [...] z dnia [...] r., tym razem działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora M. M. do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obiektu budowlanego pn. "zjazd indywidualny do działki nr [...] k.m. [...] z ulicy [...] - działka nr [...] k.m [...] w D. " uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych bez wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", w terminie do [...] r. W wyniku złożonego odwołania sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin - tj. [...] r., w pozostałej części utrzymując wymienioną decyzję w mocy. Projekt taki nie został jednak przedstawiony. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. , decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nałożył na M. M. obowiązek rozbiórki zjazdu zlokalizowanego na działce nr [...] ulica [...] w D.. W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentowany przez pełnomocnika, M. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając, że organ nie rozważył innej jeszcze możliwości przewidzianej w przepisie podanym jako podstawa rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 1 pkt 3, a mianowicie nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego względnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż odwołanie nie ma uzasadnionych podstaw. W wyniku skargi na tę decyzję tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 240/16 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...] z dnia [...] r., a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że "w niniejszej sprawie jest poza sporem fakt, że przedmiotowy zjazd wykonany został niezgodnie z zatwierdzonym, decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r.t projektem budowanym. Nie jest kwestionowany fakt, że według tego projektu szerokość utwardzonego terenu zjazdu powinna wynosić 6 m, podczas gdy faktycznie posiada ona szerokość 9,40 m. Zgodnie z § 79 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowania (Dz.U. Nr 43, poz. 430) "zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze". W niniejszej sprawie - ulica [...] w D. posiada drogę jezdną o szerokości 6 m, zatem tym samym indywidualny zjazd z tej drogi, zgodnie z zacytowanym powyżej przepisem, nie może mieć szerokości większej niż 6 m. Stąd też wybudowany przez inwestora zjazd o szerokości 9,40m nie mógł zostać zalegalizowany. Po podjęciu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył M. M. - inwestora budowy indywidualnego zjazdu z drogi publicznej, wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, tj. - dostosowanie zjazdu do szerokości 6 m; - wykonanie zgodnie z projektem budowlanym krawężników 20x30x100 na łukach (wyniesione) w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych; - w miejscach powstałych ubytków nawierzchni po montażu krawężników należy uzupełnić betonem asfaltowym zgodnie z projektem, w terminie do [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił organowi I instancji, iż nakazy nałożone zaskarżoną decyzją mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także, iż sformułowane są w sposób nieprecyzyjny. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) nakazał inwestorowi M.M. obowiązek częściowej rozbiórki indywidualnego zjazdu z drogi publicznej - ulicy [...] do działki nr [...] w D., w taki sposób aby: - jego szerokość była nie mniejsza niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, tj. 6 m. - przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone było łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przyczyną orzeczenia reformatoryjnego było powołanie błędnej podstawy prawnej, jak również nałożenie obowiązków nie wynikających wprost z przepisów prawa, tj. obowiązku wykonania zgodnie z projektem budowlanym krawężników 20x30x100 na łukach (wyniesione) w celu zabezpieczenia powierzchni nieprzejezdnych oraz uzupełnienia w miejscach powstałych ubytków nawierzchni po montażu krawężników betonem asfaltowym zgodnie z projektem. Wskazać w tym miejscu należy, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie z projektem budowlanym. Przepisy techniczno-budowlane nie przewidują obowiązku wykonania krawężników przy zjazdach indywidualnych. Obowiązek taki nie wynika również z decyzji zarządcy drogi tj. decyzji nr [...] Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: - art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, - art.7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 51 ust1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego wydana decyzja narusza zakaz reformationis in peius. Nie określono w niej bowiem terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, zatem jest zobowiązany wykonać je bezzwłocznie, gdy organ I instancji wyznaczył 5 miesięcy (licząc od daty wydania decyzji). Z punktu widzenia inwestora bardzo istotne jest czy określone roboty budowlane muszą być wykonane niejako natychmiast, czy też wyznaczony jest rozsądny termin do zrealizowania decyzji. Skrócenie okresu wykonania nakazanych prac stanowi przejaw pogorszenia sytuacji strony na skutek decyzji organu II instancji. M. M. podniósł, że organ drugiej instancji nie odniósł się także do kwestii zgodności decyzji z przepisami ustawy o drogach publicznych w zakresie konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie skarżącego uchybieniem jest wreszcie skierowanie nakazu tylko do M. M., z pominięciem jego żony, która jest współwłaścicielką nieruchomości, do której prowadzi zjazd. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże z uwagi na charakter dokonanego odstąpienia w przedmiotowej sprawie, w ocenie. organu, nie może zostać wdrożony tryb postępowania, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz tryb wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu wykonania obowiązku. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/07, cyt. "Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu." Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSA z 1998 r., nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 38)." Podniósł wreszcie, iż adresatem decyzji jest tylko M. M. z uwagi na fakt, iż zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. on był inwestorem przedmiotowych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przed rozpatrzeniem zarzutów skargi należy stwierdzić, iż sprawa zjazdu indywidualnego do działki nr [...] k.m. [...] z ulicy [...] - działka nr [...] k.m. [...] " D. ulica [...] była już rozpatrywana przez tutejszy Sąd. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 240/16 zostało przesądzone, iż legalizacja samowolnie dokonanych robót budowlanych w ich obecnym stanie nie jest możliwa. Sąd wskazał także, że "organ doprowadzi do legalizacji przedmiotowego zjazdu, poprzez wykorzystanie innych przewidzianych w art. 51 możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. poprzez częściową rozbiórką utwardzonego terenu zjazdu, tj. rozbiórkę utwardzonego terenu zjazdu przekraczającą dopuszczalną szerokość zjazdu 6 m". Biorąc pod uwagę treść art. 153 p.p.s.a. zarówno organy administracji, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie związane są wyżej wymienionymi wytycznymi. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332 ze zm.) w przypadku wykonania robót w sposób istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jak wynika z całokształtu zebranego materiału dowodowego i wspomnianego wcześniej wyroku tutejszego Sądu nie jest możliwe nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nie jest również możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie mogą one bowiem doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazał organ II instancji wykonany zjazd posiada szerokość 9,40 m. Zgodnie zaś z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale przede wszystkim § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) szerokość takiego zjazdu winna wynosić nie mniej niż 4,5 m, w tym jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie więcej niż szerokość jezdni na drodze, tj. 6,0m. Reasumując powyższe należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny. Organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił metodę usunięcia skutków samowoli budowlanej, przy zastosowaniu środków najmniej uciążliwych dla skarżącego. Nie doszło w sprawie również do naruszenia zakazu reformationis in peius. Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje bowiem określenia terminu rozbiórki. Niezależnie od tego niewykonanie obowiązków nałożonych decyzją w pierwszym rzędzie będzie skutkować wezwaniem do ich realizacji. Wtedy ewentualnie M. M. będzie mógł wskazać przyczyny opóźnienia i termin realizacji nakazu. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie nakazu tylko do M. M., z pominięciem jego żony. W świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązki przewidziane w art. 51 ust. 1 mogą zostać nałożone na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Inwestorem, w świetle decyzji nr [...] z dnia [...] r. jest właśnie skarżący. Warto wreszcie zwrócić uwagę, iż przedmiotem postępowania jest zgodność wykonanego zjazdu z przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem odniesienie się do przepisów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego było zbędne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.