I SA/Wa 172/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hipotecznej [...]. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], w oparciu o przepis art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U., Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego [...], oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. W. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hipotecznej [...] wskazując, że uwłaszczenie było niedopuszczalne w sytuacji, gdy pozostawał nie rozpoznany wniosek dekretowy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Wojewody [...] nr [...] jako bezprzedmiotowe wskazując, że spadkobierca dawnego właściciela nieruchomości [...] nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. W. G. (działając również w imieniu A. F.) oraz J. S. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. Z kolei, pismem z dnia 29 listopada 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra wniosła również A. K. Minister Infrastruktury i Rozwoju, w wyniku rozpoznania wskazanych wniosków, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hipotecznej [...]". Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Ostatni z tych przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Stroną zaś postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast, pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osadzone w konkretnym przepisie prawa materialnego (administracyjnego) prawo danej osoby do domagania się od organu administracji publicznej określonego działania lub wynikające z konkretnego przepisu prawo lub obowiązek organu takiego działania wobec danej osoby, które wpływa wprost - realnie i bezpośrednio na jej sytuację prawną. Jak wskazał organ odwoławczy zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Występują jednakże sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes ten może bowiem wynikać z praw rzeczowych przysługujących do objętej decyzją uwłaszczeniową nieruchomości osobom, które nie były stronami postępowania uwłaszczeniowego. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawy do uznania podmiotu za stronę postępowania nadzorczego należy upatrywać w przepisie art. 2 ust. 1 -3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, który stanowił podstawę prawną kwestionowanej decyzji Wojewody [...] nr [...]. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister stwierdził, że w chwili obecnej odwołujący się nie mają żadnych praw rzeczowych do dawnej nieruchomości hipotecznej [...], której dotyczyła decyzja z dnia [...] listopada 1991 r. Część ww. nieruchomości weszła bowiem w skład działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty [...] sp. z o. o. z/s w [...]. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość położona w [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 1997 r. [...] poprzednimi właścicielami nieruchomości pn. [...] byli I. G. i F. G. Ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], uzupełnioną decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] odmówiono spadkobiercom byłych właścicieli ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do powyższego gruntu nieruchomości [...]. Zdaniem organu, na skutek tej decyzji skarżący utracili wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, a tym samym uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1991 r. W ocenie organu, interes prawny byłego właściciela gruntu [...] lub jego następcy prawnego, wynikający z art. 7 dekretu warszawskiego, związany jest bezpośrednio z roszczeniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Tym samym, w chwili ostatecznego odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego interes prawny do występowania w innych postępowaniach wygasa. Skoro więc, obecnie wnioskodawca nie posiada żadnych praw do spornej nieruchomości, na co wskazują zapisy w ww. księdze wieczystej nr [...], jak również uprawnień wynikających z przysługujących uprzednio roszczeń o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu, to zdaniem organu nadzorczego, brak jest po stronie odwołujących się bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej. W konsekwencji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie, w decyzji odwoławczej Minister odniósł się szczegółowo do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy (w tym także do naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.) stwierdzając, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie są one uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał jednak, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] została skierowana między innymi do H. G. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] października 2013 r., rep. [...] H. G. zmarła w dniu [...] września 2013 r. a spadek po niej nabyli W. G. i A. F. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Rozstrzygnięcie w decyzji o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania należy więc uznać za rażąco naruszające prawo, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, jak wskazał organ odwoławczy, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., która została skierowana do zmarłej H. G. stanowiłoby rażące naruszenie prawa i byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym należało ją uchylić i orzecz co do istoty sprawy. Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. reprezentowana przez radcę prawnego M. N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości przymiotu strony w wyniku błędnej interpretacji stanu faktycznego, a w konsekwencji umorzenie postępowania; 2) art. 156 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne przekonanie, że nieważność decyzji stwierdza się na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego a nie na stan prawny z dnia wydania decyzji (w tym wypadku na dzień [...] listopada 1991 r.); 3) art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony postępowania o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji w wyniku czego organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału przed wydaniem decyzji. W konsekwencji, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowo administracyjnym według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W sprawie niniejszej istotą sporu jest zagadnienie uprawnienia spadkobierców właścicieli nieruchomości [...] (w tym uprawnienie wnioskodawcy W. G.) do występowania w charakterze strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] o uwłaszczeniu [...] nieruchomością zabudowaną położoną [...] – w części odnoszącej się do wyżej opisanej nieruchomosci [...], która przed objęciem w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. była własnością ich poprzedników prawnych, tj. I. G. i F. G. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Tak więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (tj. strona postępowania zwykłego) lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji tej decyzji. Na tę zasadę wskazywały także organy obu instancji, które jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy wyprowadziły nieprawidłowe wnioski, naruszając tym samym przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik. I tak, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., o której stwierdzenie nieważności w części wystąpił w dniu 23 marca 2011 r. (wniosek z dnia 21 marca 2011 r.) W. G. miała za podstawę prawną m.in. art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Z przepisu tego wynika zatem, że stronami postępowania toczącego się na jego podstawie są Skarb Państwa i osoba prawna inna niż Skarb Państwa, która nieruchomości posiadała w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Z kolei, zdanie drugie tego przepisu status taki przyznaje osobom trzecim, stanowiąc, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zdanie drugie jest podmiot, który dochodzi swoich praw do nieruchomości (osoba wywłaszczona, jej następcy prawni, którzy domagają się zwrotu nieruchomości poprzez wszczęcie postępowań, na różnych podstawach prawnych, gdyż uwłaszczenie mogłoby im uniemożliwić odzyskanie tych praw). Oprócz wymienionych podmiotów stroną postępowania uwłaszczeniowego jest także osoba legitymująca się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Podmioty te są również stronami we wszystkich postępowaniach, mających na celu wzruszenie decyzji uwłaszczeniowych, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie W. G. nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej decyzją uwłaszczeniową z 1991 r., jednakże może powołać się na jedną z wyżej wskazanych przez Sąd okoliczności – jest osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest bowiem następcą prawnym współwłaściciela dawnej nieruchomości [...] (I. G.), objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., przejętej na własność Gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa, i w konsekwencji oddanej z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w użytkowanie wieczyste [...]. Przy czym, jak wynika bezspornie z akt sprawy, uwłaszczenie w 1991 r. nastąpiło w sytuacji gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek dekretowy z dnia 10 lutego 1949 r. Skoro więc wszczęte było postępowanie w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z wniosku z 1949 r., pomimo tego Wojewoda [...] wydał decyzję uwłaszczeniową w 1991 r., a decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (uzupełniona decyzją z dnia [...] września 2010 r.) odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu właśnie z powodu uwłaszczenia w 1991 r., to niesłusznie – zdaniem Sądu – odmówiono spadkobiercom legitymacji w sprawie dotyczącej oceny decyzji Wojewody [...], czym naruszono art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast (co nie jest istotą sporu) prawidłowo organ odwoławczy ocenił skutek związany ze skierowaniem i doręczeniem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. zmarłej w dniu [...] września 2013 r., H. G. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym decyzję należało uchylić i orzec co do istoty sprawy. Oceny merytorycznej sprawy dokonanej przez organ odwoławczy Sąd jednak nie podzielił, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. sprowadzającego się, zdaniem strony skarżącej, do zaniechania poinformowania strony postępowania o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, w wyniku czego organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału przed wydaniem decyzji. W sytuacji bowiem postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winiec uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad postępowania wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 wyroku, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. ----------------------- 6