III SAB/Wr 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zmiany pozwolenia na przewóz osób I. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia wniosku z dnia [...] 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Starosty S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasadza od Starosty S. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie:[...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j.n. Pismem z [...] r. K. C. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: "A" (dalej również powoływany jako: skarżący lub strona) złożył do Starosty S. wniosek o zmianę zezwolenia na przewóz osób na linię komunikacyjną S - J.-S (Droga W. nr [...] dalej: [...] nr [...]). Pismem z [...]r. organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia brakujących dokumentów – wymaganych na podstawie § 15 ust. 1 rozporządzenia z 10.04.2012 r. w sprawie rozkładów jazdy, tj. potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wszystkich przystanków, uzyskanych dla wnioskowanej linii komunikacyjnej, schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Wskazano również na brak dokonania opłaty za zmianę zezwolenia. Powyższe wezwanie doręczono skarżącemu [...]r. W dniu [...]r. skarżący uzupełnił wniosek poprzez złożenie zgody na korzystanie z przystanków będących w zarządzaniu Gminy S, J.oraz Służby Drogowej Powiatu S. W dniu [...] r. skarżący wysłał e-maila o wyjaśnienie przyczyn nie rozpatrzenia jego wniosku. W odpowiedzi na zapytanie, skarżący został pouczony o formie wskazanej w art. 39¹ § 1 k.p.a., która powinna być zachowana przy doręczaniu korespondencji do urzędu. W piśmie z [...]r. - złożonym w Starostwie w dniu [...]r. - skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśnił, że uzgodnienie zasad na korzystanie z przystanków komunikacyjnych w ciągu drogi [...]nr [...], P i L strona, w miejscowości S. i N. J., dokonane przez D. Służbę Dróg i Kolei we W. (w skrócie DSDiK), znajduje się w aktach wcześniej złożonych dokumentów, gdyż dotyczy ona okresu wykonywania przewozów, a warunki zatrzymywania się na przystankach zostały ustalone na podstawie załączonego wówczas do wniosku proponowanego rozkładu jazdy, natomiast zmiany, które chciał dokonać były korektą rozkładu o kilka minut. Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżący dołączył kopię pisma DSDiK z [...]r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych w ciągu dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie województwa d. wraz z załącznikiem nr 1 zawierającym wykaz przystanków. Pismem opatrzonym datą [...]r., będącym odpowiedzią na skargę złożoną drogą elektroniczną w dniu [...]r. dotyczącą nie rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia na przewóz osób, Starosta S. wyjaśnił, że zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia. Starosta wskazał, że z uwagi na uzupełnienie wniosku tylko częściowo, wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Z kolei pismem z [...]r. Starosta poinformował skarżącego – w odpowiedzi na w/w pismo z [...]r., że był on kilkakrotnie informowany, że złożony w dniu [...]r. wniosek o zmianę zezwolenia był niekompletny. Do wniosku nie dołączono bowiem wymaganego przez § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy, potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przy [...] nr [...], uzyskanego dla wnioskowanej zmiany i schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną liną komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Nie dokonano również opłaty za zmianę zezwolenia. Wskazano, że w wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił wniosku, wobec czego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., sprawa pozostała bez rozpoznania. W dniu [...]r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na nierozpatrzenie przez Starostę S. wniosku z [...]r. Postanowieniem z [...]r. Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z [...]r. K. C. złożył skargę na bezczynność Starosty S, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Formułując tego rodzaju zarzuty autor skargi wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, wydanie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, a także zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że stosując się do wezwania Starosty, przedłożył brakujące dokumenty. Wskazał, że o braku zgody na przystanki przy [...] nr [...] N. J.L-P strona S.J. L-P dowiedział się w rozmowie telefonicznej od pracownika urzędu. W takiej sytuacji złożył w dniu [...]r. wyjaśnienia wraz pismem DSDiK z [...]r. Podał, że w kwestii przedłożonego pisma DSDiK nie udzielono żądnej odpowiedzi. Natomiast w dniu [...]r. otrzymał pismo opatrzone datą [...]r. informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W świetle przytoczonych okoliczności od złożenia wniosku ([...]r.) do odpowiedzi Starosty w sprawie tego wniosku minęły dwa miesiące ([...]r.). Wówczas poinformowano o przyczynach nierozpatrzenia jego sprawy. W ocenie skarżącego, brak wydania stosownego aktu administracyjnego oznacza naruszenie przez organ administracji art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę, Starosta S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przedstawił przebieg czynności podejmowanych w sprawie. Zwrócił uwagę na częściowe uzupełnienie dokumentacji przez skarżącego. Wskazał, że przy piśmie z [...]r. (data wpływu do organu), skarżący przedłożył wymagane dokumenty tylko w zakresie przystanków umiejscowionych przy drogach gminnych oraz drodze powiatowej. Nie dołączył jednak uzgodnień zasad korzystania z przystanków dokonanych z DSDiK dla przystanków zlokalizowanych na [...] nr [...]. Według Starosty, o brak bezczynności w sprawie świadczy pismo wzywające do uzupełnieniu wniosku, które zostało skierowane do skarżącego już na drugi dzień po otrzymaniu wniosku. Zarzuty sformułowane w skardze wynikają natomiast z przyczyn zawinionych przez skarżącego, a więc braku uzupełnienia wniosku o wszystkie wymagane dokumenty, wskazane w art. 22 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozkładów jazdy, w terminie wskazanym w art. 64 § 2 k.p.a. Wobec braku udzielenia przez skarżącego odpowiedzi w zakresie ewentualnej kwalifikacji skargi także jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (wezwanie Sądu z [...]r.), skarga została zakwalifikowana wyłącznie na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Takie pisemne zawiadomienie stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 21.03.2013 r., sygn. II OSK 2266/11). Z punktu widzenia materii niniejszej sprawy należy natomiast stwierdzić, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu (por. wyroki: NSA z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012r., sygn. akt II GSK 3/11, WSA w G. z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z glosą W. Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. W ocenie Sądu, taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie. W aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą brak jest bowiem pisemnego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, które Starosta - biorąc pod uwagę prezentowane przez niego stanowisko procesowe - powinien był wystosować do skarżącego już bezpośrednio po przedłożeniu przez niego w dniu [...]r. tylko części wymaganych dokumentów. Organ pozostawił więc wniosek strony bez rozpoznania, lecz mimo wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym poglądu, nie powiadomił o powyższym wnioskodawcy. Zamiast tego, jak skarżący wskazuje i wywodzi z tego skutki procesowe, braki wniosku uzupełnione zostały nie tylko w dniu [...]r., ale uczynił to także przy piśmie z [...]r. Wówczas przedłożył kopię pisma DSDiK z [...]r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych w ciągu dróg wojewódzkich zlokalizowanych na ternie województwa dolnośląskiego wraz z załącznikiem nr 1, który zawiera uzgodniony z DSDiK wykaz przystanków zlokalizowanych w pasie drogowym [...] nr [...]. Bezsporną jest więc okoliczność, że powyższe dokumenty skarżący przedłożył jeszcze przed pisemnym zawiadomieniem jego osoby o pozostawieniu wniosku. bez rozpoznania. Pismo Starosty w tym przedmiocie nosi dopiero datę [...]r. W aktach sprawy, poza tym pismem oraz informacją o fakcie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podaną w piśmie opatrzonym datą [...]r., które stanowi jednak odpowiedzi na skargę powszechną złożoną przez skarżącego, brak jest dowodu wskazującego na fakt wcześniejszego, pisemnego poinformowania skarżącego o tym, że jego wniosek o zmianę rozkładu jazdy został pozostawiony bez rozpoznania. Można również zauważyć, że w przekazanych przez organ aktach administracyjnych brak jest powoływanej przez strony sporu, notatki urzędowej z rozmowy telefonicznej, w trakcie której skarżący został poinformowany o przyczynach nie załatwienia w terminie jego wniosku. W konsekwencji tych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Spóźnione bowiem zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, rozumiane w tym sensie, że sporządzone po przedłożeniu przez skarżącego przy piśmie z [...]r. dodatkowych dokumentów, sprawiło, że brak było podstaw do przyjęcia, że organ zakończył postępowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dokonując takiej prawnej kwalifikacji zachowania organu, Skład orzekający sądu nie ocenia na obecnym etapie tego czy przedłożone dokumenty pozwalają wydać korzystną dla skarżącego decyzję. Jednakże przyjdzie zauważyć, że do wniosku o zmianę zezwolenia znajduje zastosowanie przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, który wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, dokonanego z ich właścicielem lub zarządzającym. Rzeczą organu administracji będzie zatem ocena, czy przedłożone uzgodnienie DSDiK spełnia wymogi ustawowe. Jest to już jednak etap merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zakończony decyzją administracyjną. Niezależenie od powyższego przyjdzie zauważyć, że niezapłacenie opłaty skarbowej od podania nie stanowi podstawy do wezwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tryb postępowania organu administracji w sprawie nieuiszczonych kosztów i opłat, które powinny być wniesione z góry, został unormowany w sposób szczególny w art. 261 k.p.a. Jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1). Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2). Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (§ 3). W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analizując całokształt sprawy tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynęło około 8 miesięcy, to jednak bezczynność Starosty wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., polegającego - po pierwsze - na braku pisemnego zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, które powinno zostać wystosowane bez zbędnej zwłoki po niepełnym uzupełnieniu w dniu [...]r. braków wniosku. Przede wszystkim jednak mamy do czynienia ze spóźnionym i dlatego nieskutecznym, ponieważ dokonanym po przedłożeniu przez skarżącego wyjaśnień z dnia [...]r., zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania z dnia [...]r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...]r.). Niewątpliwie na stanowisko organu co do słuszności zastosowanego trybu weryfikacji wniosku skarżącego wpływ miało rozstrzygnięcie SKO w W., które nie uznało za uzasadnione zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Z tej też przyczyny, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Nadto, określony w art. 149 p.p.s.a. katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi nie przewiduje możliwości zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie, co obligowało sąd do oddalenia żądania skargi również w tym zakresie. O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.