I OSK 3145/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" J. N. Spółka jawna w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 325/15 w sprawie ze skargi "[...]" J. N. Spółka jawna w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 325/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" J.N. spółki jawnej w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżąca Spółka wnioskiem z dnia 23 grudnia 2014 r. zwróciła się do Urzędu Miasta w K. o stwierdzenie w drodze decyzji przejścia uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego ówczesnym posiadaczom tego prawa w prawo własności - na jej rzecz jako następcy prawnego - do działek o aktualnych numerach [...],[...],[...]położonych w K. przy ul. G., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w K. o przysądzeniu z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz K., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Burmistrz K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] na rzecz ówczesnych użytkowników wieczystych D. i M. W., którzy nie ujawnili swego prawa własności w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem egzekucji sądowej i Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. ([...]) przysądził na rzecz skarżącej Spółki działki w użytkowaniu wieczystym o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Sąd Rejonowy w K. oddalił wniosek skarżącej o wpisanie jej w dziale II – Własność, Księgi Wieczystej [...]. Na skutek apelacji od wyżej wymienionego postanowienia, Sąd Okręgowy w Z. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), oddalił apelację. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. oddalające wniosek skarżącej o wpisanie jej w miejsce dotychczasowego właściciela - Gminy K. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd Rejonowy podkreślił, iż skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] i prawo własności posadowionych na tym gruncie budynków na podstawie prawomocnego postanowienia o przysądzeniu tych praw. Nabycie prawa nastąpiło w drodze licytacji uregulowanej w kodeksie postępowania cywilnego, które to nabycie nosi charakter nabycia pierwotnego i nabycie to przesądza o tym, że decyzja Burmistrza K. z [...] stycznia 2003 r. nie może odnieść skutku prawnego wobec podmiotu, który na podstawie postanowienia o przysądzeniu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego został wpisany w księdze wieczystej. Decyzja ta nie może stanowić podstawy wpisu wieczystoksięgowego, jak domaga się wnioskodawca. Skoro bowiem przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej na podstawie późniejszego tytułu prawnego nie ujawniono w niej wpisu na podstawie wcześniejszego tytułu prawnego mogącego stanowić podstawę wpisu wieczystoksięgowego, to dopóki ten późniejszy tytuł (postanowienie Sądu Rejonowego w K. wydane [...] października 2007 r. w sprawie [...]) nie zostanie uchylony lub zmieniony, to nie można dokonać w niej wpisu na podstawie wcześniejszego tytułu prawnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie posiada w żądanym zakresie materialnoprawnej podstawy dla stwierdzenia w drodze decyzji przejścia obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Na skutek wniesionego przez skarżącą Spółkę zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, uznało zażalenie za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium skarżąca Spółka ma interes prawny, aby stwierdzić, iż jest właścicielem a nie użytkownikiem wieczystym gruntu. Jednakże brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia przejścia uprawnień z decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego wydanej innej stronie na skarżącą. Dlatego też zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż stronie skarżącej należy odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego przejścia na nią w drodze decyzji uprawnień wynikających z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r., podczas gdy organ miał możliwość wszczęcia postępowania oraz wydania przedmiotowej decyzji; 2) art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Gmina K. wiedząc o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz byłych użytkowników wieczystych, nie była zobowiązana do podjęcia czynności związanych z wykreśleniem się jako właściciel z księgi wieczystej; 3) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) poprzez błędne uznanie, iż stronie skarżącej należy odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego przejścia na nią w drodze decyzji uprawnień wynikających z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r., podczas gdy skarżąca jako następca prawny byłych użytkowników wieczystych uprawniona byłaby do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie na przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Zauważył przy tym, że skarżąca Spółka jako podstawę skargi wskazała art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Przepis ten stanowi o możliwości wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, z którym to żądaniem mogą wystąpić następcy prawni osób, którzy prawo użytkowania wieczystego posiadali na warunkach określonych w ust. 1 i 1 a omawianego artykułu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tak sformułowane naruszenie prawa nijak się ma do treści żądania zawartego we wniosku. Wniosek ten nie dotyczył przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, tylko stwierdzenia w drodze decyzji przejścia uprawnień wynikających z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r. na rzecz skarżącej jako następcy prawnego byłych użytkowników wieczystych. Uprawnienia te dotyczą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do działek o aktualnych numerach [...],[...],[...] w K. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy trafnie wywiodły, iż brak jest materialnoprawnej podstawy do stwierdzenia w drodze decyzji następstwa prawnego w niniejszej sprawie. Takie stanowisko jest w ocenie Sądu pierwszej instancji tym bardziej słuszne, że Sąd Rejonowy w K. i Sąd Okręgowy w Z. prawomocnie orzekły o braku po stronie skarżącej Spółki przymiotu następstwa prawnego małżonków W. oraz o tym, że postanowienie o przysądzeniu na rzecz Spółki prawa użytkowania wieczystego jest nabyciem pierwotnym tego prawa, bez następstwa prawnego. Konsekwencją pierwotnego nabycia prawa własności w trybie postępowania egzekucyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest brak potrzeby wykazania następstwa prawnego w postępowaniu wieczystoksięgowym o wpis tak nabytego prawa. Sąd uznał, że zawarte we wniosku żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, która może być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, a więc należało - zgodnie z art. 61a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Tym bardziej, iż uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwe jest drodze powództwa cywilnego z mocy art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżąca Spółka może z takiego powództwa skorzystać, o ile nie zgadza się z zaprezentowanym w niniejszym uzasadnieniu stanowiskiem, jak i stanowiskiem Sądu Okręgowego w Z. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów: I. prawa procesowego 1) art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż stronie skarżącej należy odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego przejścia na nią w drodze decyzji uprawnień wynikających z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r., podczas gdy organ miał możliwość wszczęcia postępowania oraz wydania przedmiotowej decyzji, którego to uchybienia Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł; 2) art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Gmina K. wiedząc o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz D. i M. W., nie była zobowiązana do podjęcia czynności związanych z wykreśleniem się jako właściciel z księgi wieczystej, które to naruszenie zostało pominięte przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim; II. prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędne uznanie, iż stronie skarżącej należy odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego przejścia na nią w drodze decyzji uprawnień wynikających z decyzji Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r., podczas gdy skarżąca jako następca prawny D. i M. W. uprawniona byłaby do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2015 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji o przejściu uprawnień do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz następców prawnych? Odpowiadając na tak postawione pytanie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 83), zwanej dalej ustawą, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Wskazać wypadnie, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), omawiany przepis został uznany w określonym zakresie za niezgodny z Konstytucją RP, co jednak pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest to, że omawiany przepis wskazuje krąg osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, kiedy osoby te stały się następcami prawnymi dotychczasowego użytkownika wieczystego. Przepis ten znajdzie więc zastosowanie w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które to postępowanie kończy się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Ani przepisy ustawy, ani też jakiekolwiek inne przepisy prawa nie przewidują odrębnego trybu decyzyjnego w zakresie stwierdzenia następstwa prawnego opisanego w art. 1 ust. 3 ustawy. Żądanie przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie jest zatem pozbawione podstawy prawnej, a to stanowi wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym m.in. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Dodać wypadnie, że bez znaczenia dla powyższych wniosków pozostają wskazywane przez organy orzeczenia sądów powszechnych. Zaznaczyć bowiem należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem był wnioskiem zmierzającym do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to również wówczas postępowanie winno byłoby się zakończyć wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Odnośnie bowiem przedmiotowej nieruchomości wydana została już wcześniej ostateczna decyzja o przekształceniu (decyzja Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2003 r.). Decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej, byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe byłoby tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Rację ma natomiast skarżąca Spółka dopatrując się w działaniach organów zaniechania polegającego na nieujawnieniu w odpowiednim czasie w księdze wieczystej skutków decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tego rodzaju zaniechanie nie podlega jednak ocenie w niniejszym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i wyroku. Na marginesie wskazać jedynie wypadnie, że w dacie wydania postanowienia o przysądzeniu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości już nie istniało. Nie mogło też dojść do jego nabycia w sposób "pierwotny" albowiem w tej dacie właścicielem nieruchomości nie był ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie kwestii w zakresie praw skarżącej Spółki do przedmiotowej nieruchomości wykracza jednak nie tylko poza granice niniejszej sprawy, ale również poza kognicję sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.