II OSK 653/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/16 w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego [...] oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego [...] zostało wszczęte z urzędu, w związku z wnioskiem S. z [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny [...] na podstawie decyzji z [...] lipca 2011 r., uchylonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2012 r. Następnie decyzją z [...] marca 2015 r., ponownie wpisał układ urbanistyczny [...]. Decyzja ta została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2015 r. Organowi pierwszej instancji wskazano konieczność jednoznacznego określenia przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej, a także starannego przygotowania uzasadnienia decyzji, aby spełniało ono wymogi zawarte w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] grudnia 2015 r. wpisał do rejestru zabytków województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny [...], który określają: układ ulic wraz z ich historycznymi liniami zabudowy, schemat układu parcelowego i historyczna zabudowa miasta. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków opisane zostały w rozstrzygnięciu decyzji oraz oznaczone na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Decyzją z [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) - dalej: ustawa o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wszystkie elementy zabytku mieszczą się w katalogu części składowych określających zabytek przestrzenny zdefiniowany w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i zostały omówione w decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, układ ulic ze zróżnicowaną linią zabudowy poszczególnych jego fragmentów jest dobrze czytelny na załączniku graficznym. Historyczna zabudowa występująca w obszarze objętym ochroną, została także uzupełniona o szczegółowy katalog nieruchomości umieszczony na stronie 7-9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W treści decyzji scharakteryzowano również schemat układu parcelowego tej [...] (str. 4). Wynika z niego rola zieleni (ogrody towarzyszące zabudowie pierwotnie o charakterze wiejskim, a następnie willowej i związanej z [...]), która w tym przypadku nie musi nosić cech zieleni komponowanej czy zabytkowej, bowiem jest integralnym komponentem układu przestrzennego, obrazującego rozwój urbanistyczny [...]. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji obszernie odniósł się do materiału dowodowego, stanowiącego podstawę dla ustaleń w zakresie wartości zabytkowych przedmiotowego obszaru. Przywołał wszystkie istotne opracowania, które pomogły mu w ocenie wartości zabytkowej obszaru. Organ tym samym dostatecznie wykazał, że chroniony obszar odpowiada definicjom legalnym zabytku z art. 3 pkt 1 i 2 oraz pkt 12 ustawy o ochronie zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym we wstępie wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/16, oddalił skargę G. wskazując, że objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego określonego w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania, w tym parcelacji, oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie parcelacji działek, rozplanowania placów, ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu, układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ, a także relacji przestrzennych między zabudową a terenami zielonymi. Analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji dowodzi, że słuszne było stanowisko organów co do wpisania przedmiotowego układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Organy przekonująco wykazały przesłanki do objęcia układu urbanistycznego [...] w granicach wskazanych w decyzji ochroną konserwatorską przedstawiając elementy, które przesądzają o jego zabytkowym charakterze. Wyjaśniły, jakie ustalenia wpłynęły na określenie zakresu i granic ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się do sytuacji chaotycznej rozbudowy tej części miasta sąd wskazał, że jednym z elementów decydujących o dokonanym wpisie był fakt, że rozwiązanie urbanistyczne [...] nie jest dziełem planowego jednorazowego wytyczenia układu przestrzennego, charakterystycznego dla kompozycji miasta - ogrodu, lecz raczej wynika z silnego oddziaływania tradycji, [...]. Brak zatem planowej rozbudowy miasta w rozpatrywanym rejonie nie tylko został wzięty pod uwagę przy ocenie wartości zabytkowych, ale wręcz stanowił jedną z istotniejszych okoliczności przemawiających za potrzebą wpisania tego historycznego układu do rejestru zabytków. W rezultacie sąd pierwszej instancji w całości podzielił ustalony przez organ stan faktyczny, jak i przedstawioną argumentację. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez G., zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków poprzez objęcie zakresem znaczeniowym definicji legalnej "historycznego układu urbanistycznego" obszaru kształtującego się przypadkowo, nie stanowiącego określonej koncepcji urbanistycznej, a tym samym naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię samego pojęcia zabytku oraz naruszenie art. 3 pkt 2 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię pojęcia zabytku nieruchomego, przez przyjęcie, że w zakresie znaczeniowym pojęcia zabytku oraz pojęcia zabytku nieruchomego mieści się obszar, na którym znajdują się zarówno obiekty zabytkowe, jak i nie będące zabytkami, który to obszar nie stanowi spójnej koncepcji urbanistycznej i jako całość nie stanowi świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leżałoby w interesie społecznym ze względu na posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową, - będące konsekwencją wskazanej wyżej błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, polegające na objęciu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków obszaru nie posiadającego cech historycznego układu urbanistycznego, a równocześnie nie stanowiącego w całości (wyznaczonej granicami tego obszaru) innego zabytku, podlegającego ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd związany jest więc podstawami i wnioskami skargi i to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wyznaczenia zakresu kontroli kasacyjnej. Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy wykazać na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być jednak skutecznie uzasadniony próbą kwestionowania ustaleń faktycznych. Można je bowiem zwalczać jedynie poprzez postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sąd kasacyjny ocenia w takim przypadku, czy prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżąca kwestionuje wpis do rejestru zabytków części [...] poprzez zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków oraz błędnego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika z zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, skarżąca podważa przyjęty w sprawie stan faktyczny. Wskazuje, że analizowany obszar nie jest historycznym układem urbanistycznym, gdyż nie stanowi spójnego założenia przestrzennego, a zatem jako całość nie jest zabytkiem nieruchomym. Wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego określonego w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków dokonywany jest w postępowaniu administracyjnym i następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Wydanie decyzji o wpisie do rejestru poprzedza przeprowadzone postępowanie administracyjne, w trakcie którego gromadzony jest materiał dowodowy mający istotne znaczenie dla sprawy (wyniki oględzin, opinie, ekspertyzy, materiały archiwalne, opracowania itp.). Przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe doprowadziło organ do uznania, że omawiana [...] wypełnia definicję historycznego układu urbanistycznego z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków. Kwestionując charakter zabytkowy omawianej [...], skarżąca gmina nie podważa ustaleń faktycznych. Jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ w sposób wyczerpujący uzasadnił zaistnienie w sprawie przesłanek do objęcia tej [...] ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. Fragment [...] objęty postępowaniem stanowi [...]. [...] Na tym terenie znajdują się zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni w układzie historycznych podziałów ulic i sieci dróg. W przeprowadzonym postępowaniu dostrzeżono istotną funkcję [...]. [...]. Nasycenie substancją zabytkową na tym obszarze jest bardzo duże. Jak zostało ocenione w postępowaniu administracyjnym, charakterystyczną cechą omawianego terenu jest dążenie do pogodzenia i wzajemnego powiązania funkcjonalnego obiektów mieszkalnych, przemysłowych i administracyjnych. Współgranie obiektów, a nie przeciwstawianie ich sobie wyróżnia [...] w stosunków do innych miast [...]. [...]. Należy wskazać, że spontaniczny i nieuporządkowany charakter procesu ukształtowania obszaru miasta [...] nie pozbawia go charakteru zabytkowego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni. Powyższe pozwala przyjąć za sądem pierwszej instancji, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, czego konsekwencją jest także nieskuteczność drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.