II OSK 76/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Op 249/17 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r. nr XXXVI/380/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Miasta O.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. II SA/Op 249/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Opola z 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny skarżonej uchwały, w kontekście zarzutu związanego z bezprawnym pozbawieniem skarżącego prawa do części nieruchomości, Sąd I instancji wyjaśnił, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wyjaśnił, że z załącznika graficznego przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały, wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w najbliższym obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego, będzie odbywać się istniejącą drogą publiczną (ulicą [...]), której paramenty zostaną zmienione poprzez jej poszerzenie do 10 m. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii poszerzenia istniejącej ulicy [...], m.in. o część działki skarżącego, organ dokonał dogłębnej analizy, w wyniku której ustalił, że obecna szerokość ulicy [...] nie spełnia kryteriów przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych, a także aktów wykonawczych. Podkreślił, że docelowe przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem 16 MN, 17 MN, 18 MN oraz 19 MN pod budownictwo mieszkaniowe, a także lokalne potrzeby urbanistyczne i kontynuacja przyjętej polityki przestrzennej, pozwoli zapewnić dojazd do tych działek, a także zwiększy ich wartość. Sąd I instancji, oceniając zakres ingerencji organu, uznał, że nie nosi ona znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Według Sądu I instancji, ustalając w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne w postaci drogi wewnętrznej, oznaczonej jako 4KDx, na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, organy gminy obowiązane były uwzględnić prawo własności przysługujące właścicielom wszystkich działek objętych zapisami kwestionowanego planu, w tym także w zakresie planowanego dostępu do drogi publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie sporna droga nie zostanie poszerzona tylko o działkę skarżącego, lecz także o działki należące do innych osób, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności ujęcia drogi, co podkreślał organ. W skardze kasacyjnej A. R. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: a) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi złożonej przez skarżącego, zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku oraz niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym nie pozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd I instancji, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności Skarżącego, a ingerencja Rady Miasta w prawo własności skarżącego znalazła uzasadnienie w interesie publicznym, b) art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich interpretację i uznanie, że działanie organu nie nosi znamion przekroczenia kompetencji wynikających z przedmiotowych przepisów, a co za tym idzie nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. zmianę skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 września 2017 r., sygn. II SA/Op 249/17, przez stwierdzenie nieważności, w części dotyczącej nieruchomości nr [...] k.m. [...] obręb [...] w O., uchwały Rady Miasta Opola, nr XXXVI/380/08, z 25 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w O. ewentualnie o: 2. uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza treści skarżonego orzeczenia, wydanego przez Sąd I instancji, prowadzi do powstania wątpliwości co do ustaleń Sądu I instancji o braku spełniania przez ulicę [...] kryteriów przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych, a także aktów wykonawczych. Sąd I instancji nie wskazał z należytą dokładnością, na jakie przepisy w swoim uzasadnieniu się powołuje. Tym samym uniemożliwia to skarżącemu zapoznanie się z podstawami twierdzenia Sądu I instancji, a w konsekwencji uniemożliwia skuteczną obronę swojego prawa dochodzonego w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżącego, a ingerencja Rady Miasta w prawo własności skarżącego znalazła uzasadnienie w interesie publicznym. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że mniejsza szerokość drogi 4 KDx nie pogarsza w jakikolwiek sposób sytuacji mieszkańców ulicy [...]. Przeciętny samochód ma do dwóch metrów szerokości, co jednocześnie pozwala na budowę dróg o bezpiecznej szerokości pięciu metrów. Przy takiej szerokości drogi pojazdy będą się swobodnie mijać. Skarżący nie podważa zasadności przedłużenia ulicy [...] do ulicy [...], a tym samym zapewnienie dostępu do drogi właścicielom nieruchomości znajdujących się wzdłuż tego przedłużenia. Skarżący kasacyjnie wyjaśnia, że nie chce działać przeciwko interesowi publicznemu, a wręcz przeciwnie – działa w celu obrony przed wywłaszczeniem części nieruchomości znajdujących się przy ulicy [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżącego, a ingerencja Rady Miasta w prawo własności skarżącego znalazła uzasadnienie w interesie publicznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. – Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości ze względu na brak uzasadnionych podstaw oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom i twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jedynie lakonicznie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, a ponadto nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest zbyt ogólnikowe oraz nie wyjaśniono w tym uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiając skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku, wbrew stanowisku skarżącego, umożliwia ocenę, na jakich ustaleniach oparł się Sąd I instancji, stwierdzając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Skarżący w skardze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości nr [...] k.m. [...] obręb [...] w O. Jeżeli sąd stwierdzi, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że gminie nie można zarzucić nadużycia władztwa planistycznego przy wytyczaniu przebiegu drogi 4KDx, stanowiącej poszerzenie istniejącej ulicy [...], będącej również drogą publiczną. Z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Ustalenia dotyczące rozbudowy ulicy [...] (4KDx) do szerokości 10 m w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczyć planowanie przez gminę tego typu drogi na gruntach prywatnych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że z załącznika graficznego przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały, wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową w najbliższym obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego, będzie odbywać się istniejącą drogą publiczną (ulicą [...]), której paramenty zostaną zmienione poprzez jej poszerzenie do 10 m. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii poszerzenia istniejącej ulicy [...] m.in. o część działki skarżącego, organ dokonał dogłębnej analizy, w wyniku której ustalił, że obecna szerokość ulicy [...] nie spełnia kryteriów przewidzianych przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także aktów wykonawczych. Docelowe przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem 16 MN, 17 MN, 18 MN oraz 19 MN pod budownictwo mieszkaniowe, a także lokalne potrzeby urbanistyczne i kontynuacja przyjętej polityki przestrzennej, pozwoli zapewnić dojazd do tych działek a także zwiększy ich wartość. Sąd I instancji wskazał, że oznaczenie w uchwale ulicy jako ciągu pieszo-jezdnego (KDx) miało na celu jedynie ustalenie sposobu organizacji ruchu na tej drodze, tak aby w strefie zamieszkania pieszy korzystał z pierwszeństwa. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm. w brzmieniu z daty uchwalenia przedmiotowej uchwały), najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej o przekroju jednojezdniowym wynosi 10 m. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 5 i art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości nr [...] k.m. [...] obręb [...] w O. nie prowadzi do nadmiernej i nieuzasadnionej celem publicznym ingerencji w prawo własności skarżącego kasacyjnie. Kwestia dostosowania parametrów technicznych tej drogi publicznej do wymogów powołanego wyżej rozporządzenia obciąża jej właściciela, czyli gminę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym pod względem jej zgodności z przepisami u.p.z.p. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Sąd I instancji, rozpoznając skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Opola z 25 września 2008 r., Nr XXXVI/380/08, prawidłowo ocenił wykonanie przez Radę Miasta Opola obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Podkreślić należy, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który uznał, że zakres ingerencji organu nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Sąd I instancji wyjaśnił, że sporna droga nie zostanie poszerzona tylko o działkę skarżącego, lecz także o działki należące do innych osób, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności ujęcia drogi. To zaś oznacza, że gmina w toku procedury planistycznej przy projektowaniu spornej drogi miała na uwadze zarówno interes publiczny, jak i interesy indywidualne właścicieli gruntów przyległych do tej ulicy [...]. W niniejszej sprawie gmina wskazała przyczyny, dla których zdecydowała się na zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.