II SA/Kr 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2015r. znak [...] Starosta W. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie 376 049,00 zł na rzecz B.M. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...][ o pow. 0,0137 ha obr. [...] K. _S. , przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy K. , na cele realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulic: [...] wraz ze skrzyżowaniem, linią tramwajową w Alei [...] oraz infrastrukturą techniczną na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. z 31 lipca 2013r., znak [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 30 stycznia 2014r., nr [...]. Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 15 lipca 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.B. , który oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 376 049,00 zł. Odwołanie od w/w decyzji organu I instancji złożyła Gmina K. , zarzucając autorowi sporządzonej wyceny przeprowadzenie analizy rynku nieruchomości niespełniających kryterium nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednocześnie odwołująca wskazała na uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami o powierzchniach wielokrotnie większych niż powierzchnia przedmiotu wyceny, a także przedstawienie charakterystyki nieruchomości pozbawionej podstawowych informacji o nieruchomościach w kontekście przyjętych do wyceny cech rynkowych. Zdaniem odwołującej błędne jest również uznanie przez biegłego nieruchomości porównawczej położonej przy ul. [...] w Ś. (transakcji nr 1), za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej. Niezależnie od powyższego zdaniem odwołującej przyjęte do porównania transakcje porównawcze nr l, 2 i 3, z uwagi na fakt: - braku wydania wbrew twierdzeniom biegłego dla nieruchomości decyzji "wz" bądź decyzji o pozwoleniu na budowę (transakcja nr 1), - uwzględnienia ceny transakcyjnej, która nie określa tylko ceny sprzedaży nieruchomości, ale również dodatkowe składniki, których wartość nie jest znana tj. wartość praw autorskich oraz prawo do pozwolenia na budowę (transakcja nr 2), - uwzględnienia nieruchomości położonej w terenach objętych restrukturyzacją i działaniami rewitalizacyjnymi terenów poprzemysłowego [...] z wynikającymi z treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. licznymi nakazami i zakazami np. nakazu lokalizacji zabudowy plombowej w istniejącej linii zabudowy (transakcja nr 3) nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 czerwca 2016r. nr [...] na podstawie art. 9a ustawy z dniami sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż autor sporządzonej wyceny nieruchomości T.B. , dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (31 lipca 2013 r.), zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowe - usługowej oznaczonej symbolem "MU", dla którego Prezydent Miasta K. wydał również decyzję nr [...] z dnia 30 marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę sześciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze (...), wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem lokalizacji usług na parterze, z terenu miasta K. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta K. , na podstawie której biegły stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. W związku z powyższym biegły wycenę przeprowadził z uwzględnieniem § 36 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na to za błędne organ odwoławczy uznał uwzględnienie wśród transakcji porównawczych nieruchomości nr 2, której ceny nie określa tylko ceny sprzedaży nieruchomości, ale także dodatkowe składniki, których wartość nie jest znana tj. wartość praw autorskich oraz prawo do pozwolenia na budowę. Zachodzi zatem konieczność zweryfikowania niniejszej transakcji pod kątem możliwości uznania jej za nieruchomość podobną do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy pismem z 9 stycznia 2016 r. zwrócił się do biegłego między innymi o nadesłanie informacji czy transakcja porównawcza nr 2 dotyczy nieruchomości, której cena transakcyjna nie określa tylko ceny sprzedaży nieruchomości, gdyż zdaniem odwołującego Prezydenta Miasta K. uwzględnia dodatkowe składniki, których wartość nie jest znana tj. wartość praw autorskich oraz prawo do pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 25 stycznia 2016 r. poinformował, iż "Transakcja porównawcza nr 2 dotyczy nieruchomości z prawomocnym pozwoleniem na budowę i zawiera w sobie prawa autorskie do projektu architektoniczne- budowlanego zatwierdzonego decyzją, co zostało uwzględnione w cesze "Atuty i ograniczenia" jako atut (wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego). Z uwagi na powyższe niewystarczające wyjaśnienia biegłego w kontekście możliwości uznania niniejszej transakcji za podobną do wycenianej nieruchomości, a także mając na uwadze zamieszczenie w operacie szacunkowym po dokonanej analizie rynku wyłącznie trzech nieruchomości porównawczych, dokonaną w ten sposób analizą rynku uznać należy za niewystarczającą a tym samym sporządzony operat za wadliwy. Odnosząc się natomiast do zarzutu Prezydenta Miasta K. dotyczącego przyjęcia do porównania nieruchomości o wielokrotnie większej powierzchni niż nieruchomość wyceniania stwierdzono, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ biegły nie przyjął cechy "wielkość/powierzchnia działki" jako mającej wpływ na kształtowanie się cen analizowanego rynku nieruchomości. Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów strony odwołującej podano, iż biegły na str. [...] szczegółowo opisał nieruchomości porównawcze pod kątem przyjętych cech rynkowych, a także uwzględnił różne położenie przedmiotu wyceny i nieruchomości porównawczych poprzez przyjęcie cechy rynkowej "lokalizacja''' a następnie skorygowanie różnic stosowną poprawką korygującą. Wskazana jednak powyżej okoliczność braku dostatecznego wyjaśnienia przez biegłego możliwość uznania transakcji nr 2 za podobną do nieruchomości wycenianej oraz związana z tym niewystarczająca analiza przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości sprawia, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób negatywny. Potwierdzenie słuszności podniesionego zarzutu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym omawiany operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i należy zagwarantować im taką możliwość w obu instancjach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B.M. zarzucając braki logiczne i prawne, oraz że celem skarżonego organu jest wyłącznie niezapłacenie przez Gminę K. odszkodowania. Wskazano w skardze, iż wywłaszczona nieruchomość posiadała projekt budowlany dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi w parterze - pod tym względem była identyczna z działka porównywaną, stąd wadliwe było uznanie przez Wojewodę wad wyceny. Skarżąca podniosła także wielokrotne bezzasadne przedłużanie terminu rozpoznania sprawy toczącej się od 3 lat. Druga ponowna wycena przez rzeczoznawcę wyznaczonego przez gminę jest niższa od pierwotnej - pomimo tego że upłynęło już trzy lata od wywłaszczenia Wartość dz. [...]i tak jest wyceniona poniżej cen rynkowych w tym rejonie [...]. W aktach sprawy jest decyzja WZ, projekt budowanego budynku - kierowanie pism do rzeczoznawcy o przedstawienie WZ było bezpodstawne. Skarżąca wskazała szczegółowo na stan prawny nieruchomości w dniu wywłaszczenia, podnosząc iż po wywłaszczeniu i podziale utraciła na wartości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga skutkuje uchyleniem decyzji obydwu instancji, z uwagi na naruszenie przez obydwa organy, zarówno przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Związane jest to z tym, że choć zgodzić się należy z oceną, że operat szacunkowy nie został sporządzony prawidłowo, to jednak wytyczne organu II instancji również są wadliwe, co w przypadku zastosowania się do nich przez organ I instancji, prowadziłoby do wydania kolejnej niezgodnej z prawem decyzji. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Dokonując kontroli przedmiotowego operatu szacunkowego z punktu widzenia powołanych przepisów należy wyrazić pogląd, że operat ten narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych, choć jednocześnie należy wyrazić pogląd, że wytyczne Wojewody, co do tego, jakie nieruchomości winne być w operacie uwzględnione, także nie są prawidłowe. Podkreślić też w tym miejscu należy, że choć rzeczoznawca wskazał w operacie, że wartość nieruchomości określił wg. stanu z 31.07.2013r., to jednak z operatu to nie wynika. Uwzględnione przez niego przy wycenie działki, nie są bowiem podobne do działki nr [...] o pow. 0,0877 ha obr.[...] , a z operatu wynika, że rzeczoznawca poszukiwał do porównania działek podobnych ale do nowopowstałej działki, wydzielonej z działki nr [...] . Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez organ I instancji w dniu 31.07.2013 roku. Wg stanu na ten dzień, powinna być zatem wyceniana nieruchomość zajęta pod przedmiotową inwestycję drogową. Termin "stan nieruchomości" zdefiniowany jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ustawa"), w jej art. 4 pkt. 17, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Przez nieruchomość ustawa rozumie natomiast grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), a przez działkę gruntu, niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3). Zgodnie z przytoczoną definicją stanu nieruchomości, istotny jest zatem jej stan techniczno-użytkowy jako całości i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej całej nieruchomości, a nie np fragmentu wywłaszczanego. Jeśli chodzi o stan prawny nieruchomości, to wyżej przytoczona definicja nieruchomości koreluje z definicją nieruchomości zamieszczoną w art. 46. § 1 k.c., zgodnie z którym - nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Określając zatem stan nieruchomości, należy przyjąć tę nieruchomość, która stanowi odrębny przedmiot własności, gdyż nieruchomość definiowana jest właśnie tym, że może stanowić przedmiot odrębnej własności. W przedmiotowym wypadku nieruchomością, do której skarżącej przysługiwało prawo własności w dniu 31.07.2013 roku, a z której części dopiero powstała działka nr [...] o pow. 0,0137 ha obr. [...] przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...] o pow. 0,0877 ha obr [...]. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dlatego też taki stan nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (odpowiadający ówczesnej działce nr [...] ) winien być uwzględniany przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych, skoro ustawodawca w tzw. specustawie drogowej przewidział dwie daty dla ustalania wysokości odszkodowania, inną dla stanu nieruchomości, a inną dla jej wartości, a przejście własności nieruchomości wywłaszczanej nieruchomości następuje jeszcze w innej dacie, tj. w dacie kiedy decyzja o zrid staje się ostateczna. W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu szacunkowego, przy którego sporządzeniu uwzględnione zostaną przedstawione powyżej poglądy prawne, tj. jako nieruchomości podobne, rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni, przeznaczeniu, stanie zagospodarowania, stanie prawnym, stanie techniczno-użytkowym, czy stopniu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. 0,0877 ha obr. [...], a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. 0,0137 ha obr. [...]. Ponadto przyjęte przez rzeczoznawcę wysokości współczynników korygujących, uzasadnione będą obszerniej i bardziej przekonująco, niż w aktualnie kontrolowanym operacie. Mając powyższe na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.