II OSK 49/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. - J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2391/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. - J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego: linii 220 kV relacji [...] w zakresie wejść liniowych od słupa 135 do bramki liniowej na SE 22/110 kV [...] oraz od słupa 24 do bramki liniowej na SE 220/110 kV [...], objętego nieostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. Rozbudowa stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [...] w ramach zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Rozbudowa i modernizacja stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [...] – II etap, wejścia liniowe", kategoria obiektu XXVI. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] z siedzibą w [...], zwana dalej Spółką, zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska GINB w przedmiocie zasadności zgłoszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego; 2. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za GINB, że roboty budowlane po wstrzymaniu wykonania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być kontynuowane. Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 września 2017 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organy w prawidłowy sposób zastosowały art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być m.in. ustalenie, że podmiot nie zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych; nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków; bądź nie uzupełniono zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ. Organ nie wykazał zaistnienia którejkolwiek z ww. przyczyn uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu, opierając się na okoliczności braku ostatecznego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powołanym wyżej zarzutem koresponduje zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Norma wynikająca z tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r., stanowi o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Celem wprowadzenia zmiany do treści przepisu było umożliwienie rozpoczęcia prac budowlanych bez konieczności uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści przepisu wynika, że nie ma przeszkód do tego, aby realizować inwestycję także w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Z redakcji przepisu usunięte zostało sformułowanie, które przed nowelizacją dawało prawo do rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli prawodawca zdecydował się na zalegalizowanie prowadzenia prac w oparciu o decyzję nieposiadającą waloru ostateczności, nie ma podstaw do wyłączenia spod tej regulacji decyzji nieostatecznych, które stanowią przedmiot badania organu odwoławczego. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w zaskarżonym wyroku przyjął, że w stanie faktycznym sprawy, zgłaszając sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania opisanego na wstępie obiektu budowlanego, organy administracji prawidłowo zastosowały art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wbrew treści sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, przepis ten nie ma ustępów, a zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym na datę podjęcia decyzji objętej skargą (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powodem wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego przez inwestora zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, było ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji, nie była ostateczna w dacie orzekania przez organy w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Ponadto organy ustaliły, że decyzja ta nie może być wykonywana, albowiem postępowanie odwoławcze jest w toku, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wnosząc sprzeciw na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, organy obu instancji przyjęły, że w takich okolicznościach nie ma możliwości zbadania zgodności wykonanej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, akceptujący powyższe stanowisko organów administracji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania, opartych o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., za podstawę rozważań przyjąć należy stan faktyczny, w oparciu o który orzekał Sąd pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że opisana na wstępie inwestycja zrealizowana została na podstawie nieostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, której - postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. - ten sam organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Z akt administracyjnych wynika, że na postanowienie to złożone zostało zażalenie (wniesiono także odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę), przy czym jeszcze przed jego merytorycznym rozpoznaniem, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wstrzymał z urzędu wykonanie własnego postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji z [...] marca 2016 r. Postanowienie to podlegało wprawdzie zaskarżeniu, jednak okoliczność ta pozostawała bez wpływu na prawidłowość ustalenia, że wraz z podjęciem postanowienia z [...] kwietnia 2016 r., decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przestała być wykonalna. Zgodnie bowiem z art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. organ nie skorzystał z możliwości wstrzymania jego wykonania, a więc wywołało ono skutki prawne z dniem podjęcia, poprzez pozbawienie decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro w dacie orzekania przez organy w sprawie kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wykonalna, słusznie organy zgłosiły sprzeciw do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, prawidłowo stosując art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o jakim mowa w tym przepisie, jest ostatnim etapem procesu budowlanego, a przewidziane w nim uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu ma na celu skontrolowanie sposobu wykonania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak sprzeciwu oznacza przyjęcie, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na jego budowę, a co za tym idzie można legalnie przystąpić do jego użytkowania. Aby dokonać takiej oceny, koniecznym jest porównanie zakresu wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli ta ostatnia decyzja nie jest ani ostateczna ani wykonalna, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przeprowadzenie przez organ analizy zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, nie jest możliwe i uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Niewymienienie w art. 54 Prawa budowlanego przesłanek wniesienia sprzeciwu, uznać należy za celowy zabieg legislacyjny racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie sposób przewidzieć w normie prawnej wszystkich sytuacji, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego przypadków, w których w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54, nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Sytuacje te stanowią jedynie przykłady prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organy administracji. Wśród nich występuje taka, w której inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przypadek ten jako podstawa wniesienia sprzeciwu nie wywołuje wątpliwości i powołuje go także autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu. Dla stwierdzenia istotnego odstępstwa, o jakim mowa wyżej, niezbędnym jest natomiast, aby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę była wykonalna – poprzez nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności bądź wskutek uzyskania przymiotu ostateczności. Jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma waloru wykonalnej, organ nie ma możliwości oceny zaistnienia opisanej wyżej przesłanki, której nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie Spółka wymieniając ją jako podstawę wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie uzasadniał wniesienie sprzeciwu przez organ administracji, a tym samym oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 54 Prawa budowlanego. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z opisu tego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie wykładnię powyższego przepisu, a nie prawidłowość jego zastosowania w stanie sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przepis ten nie precyzuje, czy decyzja o pozwoleniu na budowę uprawniająca do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych powinna być ostateczna czy też nie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, treść powołanego wyżej przepisu świadczy o tym, że nie ma przeszkód prawnych, aby realizować inwestycję także w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Uzasadniając zasadność omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14, wedle którego rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymagającą w konsekwencji sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. "Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość". Stanowisko, na które wskazuje skarżąca kasacyjnie, zaprezentowane zostało w innym stanie faktycznym i prawnym, gdyż kontrolowana sprawa, w której zapadł powyższy wyrok, dotyczyła decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrażone zostało ponadto w stosunku do innego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane aniżeli obowiązujące obecnie. Z dniem 28 czerwca 2015 r. wykreślone zostało z treści art. 28 ust. 1 słowo "ostatecznej" w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której można rozpocząć roboty budowlane (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 443). Zacytowany wyżej pogląd zachowuje jednak aktualność w zakresie oceny skutków prawnych rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się w nim wsparcia dla tezy o słuszności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Podzielić należy również pogląd, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym. Podkreślić jednocześnie należy, że zaprezentowana wyżej wykładnia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Nie stanowi także argumentu dla poparcia stanowiska o zasadności zarzutu naruszenia art. 54 tej ustawy, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie podnoszonej w omawianym zarzucie kwestii, czy roboty budowlane można wykonywać w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie stanowiło istoty kontrolowanej sprawy. Najistotniejsza w rozpoznawanym przypadku była bowiem okoliczność, że w dacie orzekania przez organy, decyzja o pozwoleniu na budowę straciła przymiot wykonalności, co zadecydowało o konieczności wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 Prawa budowlanego i w konsekwencji o zasadnym oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.