II OSK 428/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 587/17 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w Gminie [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...]e na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 587/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w Gminie [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: naruszenie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "u.p.z.p." poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zapisów różnicujących wysokości budynków gospodarczych i garażowych ze względu na rodzaj zabudowy przez wójta gminy (nie radę gminy) na etapie poprzedzającym przekazanie projektu planu miejscowego do uchwalenia, wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego; naruszenie przepisu art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wprowadzenie do planu miejscowego zapisów określających maksymalny zakres zwiększania powierzchni zabudowy przez wójta gminy (nie radę gminy), na etapie poprzedzającym przekazanie projektu planu miejscowego do uchwalenia, wymaga ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego; naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia zabudowy letniskowej (budynków rekreacji indywidualnej) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z kierunkiem zagospodarowania terenu określonym w studium jako zabudowa rekreacyjna (letniskowa); naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych w ramach przeznaczenia podstawowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz w ramach przeznaczenia dopuszczalnego pod zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo-produkcyjnej; naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie zabudowy na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych jest sprzeczne z ustaleniami studium. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmin podniosła, że zmiany w planie zagospodarowania nastąpiły - nie w związku ze zmianami dokonanymi przez Radę Gminy, która uchwaliła plan zgodny z przedłożonym jej projektem - lecz w związku ze zmianami wprowadzonymi przez organ wykonawczy gminy, przed wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Wskazała, że w żaden sposób nie miała wpływu na zaistniałą sytuację, a zatem Sąd I instancji błędnie utożsamia stan faktyczny sprawy z przepisem art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniła, że błędne jest założenie Sądy, iż sporządzenie planu miejscowego odbyło się niezgodnie z ustaleniami studium, wskazując, że wyznaczony w studium kierunek zagospodarowania przestrzennego jest w opinii organu kierunkiem rekomendacyjnym, dającym swoistą swobodę zapisów planu miejscowego ustaleniem. Podniosła, że przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym w żaden sposób nie odbiega od kierunku zagospodarowania przestrzennego określonego w studium. Ponadto w jej ocenie ze względu na wiejski charakter zabudowy, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa się uzupełniają. Wskazała, że nie można odczytywać zapisów studiów "pojedynczo", w oderwaniu od pełnego brzmienia zapisu stanowiącego intencję uchwałodawczy, W ocenie Gminy Sąd I instancji niesłusznie, pominął zatem zapis studium mówiący, iż: "w przypadku lokalizowania zabudowy na terenach wyznaczonych pod zainwestowanie w poprzednio obowiązujących planach, przy lokalizacji obiektów budowlanych oprócz konieczności sporządzenia wymaganej przepisami dokumentacji geologicznej należy na etapie projektu budowlanego wykonać dokumentację geologiczno - inżynierską (opracowaną na podstawie przepisów odrębnych), decydującej ostatecznie o możliwości i warunkach zabudowy terenu". W piśmie z [...] sierpnia 219 r. zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą, zdaniem Wojewody, za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia zabudowy letniskowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest sprzeczne z kierunkami zagospodarowania terenu określonymi w studium jako zabudowa rekreacyjna. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zauważyć należy, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje interpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Nienaruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez postanowienia planu miejscowego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2545/17). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Ustalenia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, za niezgodne z ustaleniami studium Gminy [...] należało wskazać tereny planu oznaczone symbolem ML 1-2 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa letniskowa (budynki rekreacji indywidualnej) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w punkcie 3.1.4. studium określono kierunki zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego dotyczące terenów zabudowy rekreacyjnej (letniskowej). W zakresie funkcji, rodzaju zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego wskazano, że preferuje się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej w układzie wolnostojącym, a jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się: urządzenia sportu i rekreacji dla potrzeb społeczności lokalnej, przestrzenie publiczne - zieleń urządzona, place zabawa tp.., urządzenia związane z komunikacją, dojściem i dojazdami, infrastrukturą techniczną, lokalizacją garaży, budynków gospodarczych wolnostojących lub wybudowanych, obiektów małej architektury. Dopuszczono także zmianę funkcji obiektów zgodnie z przeznaczeniem preferowanym i dopuszczalnym. Z przedstawionych powyższej postanowień studium nie wynika więc, aby w obszarze ML możliwe było sytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nawet jako przeznaczenia dopuszczalnego. Nie można więc przyjąć, że postanowienia planu dotyczące obszaru ML określając jego przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie naruszają ustaleń studium. Studium bowiem, w odniesieniu do tego terenu zawiera wyliczenie nie tylko preferowanego zagospodarowania, ale także szczegółowo wylicza rodzaj przeznaczenia uzupełniającego określonego jako dopuszczalne. W ramach kierunków zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego studium nie dopuściło lokalizowania w tym obszarze budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a dotyczący terenów ML nie mógł zostać uwzględniony. Zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczenie zabudowy na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych jest sprzeczne ze studium. Zgodnie z punktem 10.2. Studium na terenach osuwisk czynnych zakazuje się jakiejkolwiek nowej zabudowy. Na terenach potencjalnie narażonych na ruchy masa ziemnych nie należy lokalizować nowej zabudowy kubaturowej oraz wykonywać głębokich wykopów (np. związanych z budowaną dróg i sieci infrastruktury technicznej). Skoro w Studium w odniesieniu do terenów osuwisk czynnych sformułowano bezpośredni zakaz, a w odniesieniu do terenów potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych użyto sformułowania, że "nie należy lokalizować nowej zabudowy kubaturowej", to treści Studium w tym zakresie nie można odczytać jako bezwzględnego zakazu zabudowy w odniesieniu do terenów potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych. Jednakże w planie miejscowym należy uwzględnić także postanowienia Stadium, że zakazuje się prowadzenia robót ziemnych zwłaszcza u podstaw stoku, co stanowi potencjalne zagrożenie uruchomienia procesów osuwisk, a co za tym idzie bezpośrednie zagrożenie życia i mienia. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne objęcie liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych w ramach przeznaczenia podstawowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz w ramach przeznaczenia dopuszczalnego pod zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo-produkcyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: miedzy innymi, wyrok NSA w sprawie II OSK 2478/12, wyrok NSA w sprawie II OSK 1649/16, wyrok WSA we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 243/17). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. W rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że określenie w § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenia podstawowego dla terenów oznaczonych symbolem MNR - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, a w ramach przeznaczenia dopuszczalnego: zabudowy gospodarczej (garaże, budynki gospodarcze, wiaty), zabudowy letniskowej (budynki rekreacji indywidualnej), obiektów usługowych, obiektów i urządzeń działalności usługowo-produkcyjnej, obiektów i urządzeń małej architektury, zieleni urządzonej, nie można uznać za niewykluczające się wzajemnie niesprzeczne ze sobą. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dopuszczenie na jednym obszarze zabudowy letniskowej służącej wypoczynkowi i rekreacji oraz zabudowy usługowo-produkcyjnej mogącej generować różne uciążliwości nie może zostać uznane jako funkcje o podobnym charakterze, które wzajemnie się uzupełniają. Wręcz przeciwnie, mając na względzie postanowienia § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć należy, że na obszarze tym dopuszczono lokalizacje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc więc pod uwagę wielość funkcji jakie zostały określone dla tego obszaru, jak i sprzeczny charakter tych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu, postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do tego obszaru należało uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, a w konsekwencji jako naruszające art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dodać należy, że takie określenie przeznaczenie obszaru tworzy rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących istotnego naruszenia tryby sporządzenia planu, to jest art. 19 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić należy, że nie mogły zostać one uwzględnione. W ocenie autora skargi kasacyjnej konieczność ponowienia czynności proceduralnych, w tym dokonania uzgodnień z właściwymi organami wynika z sytuacji, w której rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie zmiany te nie nastąpiły w związku ze zmianami dokonanymi przez Radę Gminy, która uchwaliła plan miejscowy zgodnie z przedłożonym jej projektem. Zmiany te zostały wprowadzone przez organ wykonawczy przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, a co za tym idzie Rada Gminy nie miała wpływu na zaistniałą sytuację. Poglądu tego nie można podzielić, albowiem wynika z niego, że nawet w przypadku istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, nie można by stwierdzić nieważności takiej uchwały planistycznej, gdy uchybienie to nie było spowodowane czynnościami bezpośrednio podjętymi przez radę gminy, ale dokonanymi przez wójta. Okoliczność taka nie wynika bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej w całości lub części jeśli, między innymi, została uchwalona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Jednym z podmiotów biorących udział w procesie planistycznym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, którzy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zobowiązani są do dokonania czynności zgodnie z sekwencją określoną w art. 17 ust. 1 u.p.z.p. Czynności poprzedzającą sporządzenie projektu planu miejscowego jest wystąpienie do właściwych organów o stosowne opinie i uzgodnienia (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym jest, że po dokonaniu uzgodnień z konserwatorem zabytków i regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, Wójt Gminy [...] dokonał zmian w projekcie planu. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie podała argumentacji, która mogłaby zakwestionować stanowisko Sądu I instancji, także w odniesieniu do tego, że zmiany te były nieistotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie więc przyjął, że takie działanie stanowiło naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 i 8 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Mając na względzie powyższe rozważania, skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.