I OSK 136/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1089/17 w sprawie ze skargi M. W. i K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1089/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. i K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z [...] stycznia 1979 r., Nr [...], o przyznaniu S. M. odszkodowania za przejęty przez Państwo teren budowlany w D., stanowiący działkę nr [...]. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.), przez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), nakazujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierających szczegółowe uzasadnienie, - art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy D. z [...] stycznia 1979 r. nie istniała konieczność ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy administracyjnej, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Gminy D. decyzji z dnia [...] stycznia 1979 r., a w związku z tym nie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Gminy D. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 7 ust. 1 i art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., pomimo tego, że ten organ nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z [...] stycznia 1979 r. obarczonej wadą nieważności w związku z naruszeniem powołanych przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, - art. 141 § 4 ppsa zdanie pierwsze, przez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, niż ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy wynikał również z wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. Nr 20, poz. 117). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, w odniesieniu do trybu postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W skardze kasacyjnej powołano wybrane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazano, że przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odbywającego się na gruncie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi znajdowały zastosowanie regulacje ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarówno zawarte w jej rozdziale 2, jak i 3. Oznacza to zachowanie pełnej procedury przy ustalaniu odszkodowania, w tym powołanie biegłych, a także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której była możliwość wysłuchania opinii biegłych. Przejęcie z mocy prawa na własność Państwa terenów budowlanych na obszarach wsi było de facto wywłaszczeniem, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Polska Rzeczpospolita Ludowa w różny sposób pozbawiała swoich obywateli własności nieruchomości - na drodze decyzji administracyjnej lub też na drodze aktu ogólnego (np. ustawa), zawsze jednak działając z mocy przymusu państwowego. Niezależnie zatem od formalnej podstawy na jakiej pozbawiano własności nieruchomości skutek zawsze był ten sam - jej wywłaszczenie. Podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia części składowych przedmiotowej nieruchomości była opinia rzeczoznawcy. Wynika to z uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 1979 r. co dowodzi, że w praktyce Naczelnik Gminy D. uważał, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyłał do przepisów Rozdziału 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do art. 22. Ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości bez uprzedniego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz bez uzyskania opinii biegłego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie traktowany jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazuje na to szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynik rozprawy administracyjnej stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania w decyzji. Przeprowadzenie rozprawy, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, było obligatoryjne. Rozprawa służyła temu, by uprawniony do odszkodowania mógł przedstawić swoje stanowisko co do wysokości odszkodowania, zgłaszać zastrzeżenia odnośnie do elaboratów szacunkowych, a biegli mogli zająć stanowisko co do zgłaszanych przez strony zastrzeżeń i wątpliwości. Naczelnik Gminy D. ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jedynie za 5.880 m2 podczas, gdy faktyczna powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 5.886 m2. Takie działanie naruszało art. 7 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Żadną miarą nie można podzielić oceny Sądu, że wypłata odszkodowania w kwocie nieznacznie różniącej się od tej wyliczonej w sposób zgodny z obowiązującym prawem, tego prawa w sposób rażący nie naruszała. Żaden przepis dotyczący procedury wywłaszczeniowej, obowiązujący w 1979 r., nie określał w jakiej kwocie owe zbliżenie było dopuszczalne. Żaden również przepis obowiązujący wówczas, jak też obowiązujący obecnie, w ogóle nie sankcjonuje możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie jedynie zbliżonej do kwoty wynikającej z przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących przyjęcia w ustawie o terenach budowlanych na obszarach wsi odmiennego rozwiązania prawnego w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, niż w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Odmienna sytuacja miała jednak miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis regulujący kwestię odszkodowania - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, że odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, że ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest zasadny, ponieważ przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji nie ma wpływu na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozważania o odmienności uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie mają żadnego znaczenia, skoro przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji były decyzje nadzorcze dotyczące decyzji odszkodowawczej wydanej w warunkach określonych ustawą o terenach budowlanych na obszarach wsi. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis ten stanowił, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Ustawodawca użył w cytowanym przepisie pojęcia: "ustala się i wypłaca według zasad", które nie obejmuje elementu trybu czy procedury ustalania odszkodowania. Rozróżnienie przez ustawodawcę akurat tych dwóch pojęć znajduje swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w samym tytule ustawy – "o zasadach i trybie" wywłaszczania nieruchomości, jak również w legislacyjnej konstrukcji treści ustawy – problematyka odszkodowania uregulowana była w Rozdziale 2 "Odszkodowania", w odrębnym zaś rozdziale tej ustawy, tj. w Rozdziale 3, uregulowane zostało Postępowanie wywłaszczeniowe, obejmujące m.in. przeprowadzenie rozprawy w celu ustalenia odszkodowania po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu (art. 21 ustawy). Przeprowadzenie rozprawy nie stanowiło zatem zasady ustalenia odszkodowania, a jedynie element postępowania wywłaszczeniowego – czyli element proceduralny. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi - zostało użyte identyczne sformułowanie jak w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, tj. że ustalanie i wypłata odszkodowania następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Omawiane rozporządzenie nie obejmowało zatem odesłania do trybu ustalania odszkodowania w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uznanie naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być wynikiem jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, lecz musi znajdować swoje uzasadnienie w literalnej treści naruszonego przepisu. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby zasady ustalania odszkodowania obejmowały tryb unormowany w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W sprawie nie doszło również do naruszenia powołanego art. 22 w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej. W przepisie art. 174 pkt 1 ppsa ustawodawca nie przewidział bowiem dopuszczalności zarzucenia naruszenia prawa materialnego przez jego niezastosowanie – jak wskazano w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.