II SA/Wr 264/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi K.Z. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę budynków garażowych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. udzielił W. z/s we W. pozwolenia na rozbiórkę budynków garażowych przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] i [...], AM-14, obręb P.). Dnia 3 lutego 2016 r. K.Z. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji, wskazując, że nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy i że jest nowym właścicielem garażu nr 99 przy ul. [...] od 2013 roku. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do usunięcia braków powyższego wniosku poprzez: wskazanie imion, nazwisk i adresów osób w imieniu których złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego; przedłożenie stosownego oświadczenia zawierającego okoliczności oraz datę, kiedy dowiedział się oraz właściciele garaży nr od 89 do 99 przy ul. [...] o decyzji Prezydenta W. Nr [...]; dostarczenie oryginału lub urzędowo potwierdzonej kopii dokumentu upoważniającego do występowania w imieniu właścicieli garaży w sprawie. W odpowiedzi dnia 14 marca 2016 r. skarżący oświadczył, że informację o decyzji Nr [...] otrzymał z Wydziału Architektury dnia 11 stycznia 2016 r. drogą mailową oraz że wniosek złożył w imieniu własnym. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), Prezydent W. odmówił wznowienia na wniosek K.Z. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], wskazując, że na etapie wstępnym w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W przypadku stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia wznowienia postępowania. Okoliczność, że skarżący aktualnie jest właścicielem garażu na działce sąsiedniej powoduje, że nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...]. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, po rozpatrzeniu którego Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał w nim m.in., że K.Z. jest współużytkownikiem wieczystym dz. nr [...], a także właścicielem zlokalizowanego na tej nieruchomości garażu nr 99 od dnia 3 lipca 2013 r. Na gruncie prawa budowlanego strony postępowania określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (w tym decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 powyższej ustawy, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 powołanej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), w związku z czym przepis k.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Treść określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 wypełnia przepis art. 28 k.p.a. i zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Powyższe zasady ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obowiązują również w postępowaniach nadzwyczajnych. Z projektu rozbiórki wynika, że budynek nr 4 zatwierdzony do rozbiórki decyzją Nr [...] zlokalizowany jest na granicy dz. nr [...], a ponadto ma on jedną ścianę wspólną z obiektami usytuowanymi na dz. nr [...]. W ocenie organu już z powyższego bezsprzecznie wynika, że dz. nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na rozbiórce budynku nr 4, co prowadzi z kolei do stwierdzenia, że w postępowaniu wstępnym poprzedzającym postępowanie wznowieniowe nie można wykluczyć, że skarżący przysługuje legitymacja procesowa w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...]. Na powyższe nie ma w żaden sposób wpływu to, że jest on następcą prawnym poprzedniego właściciela garażu nr 99 i współużytkownika wieczystego dz. nr [...]. W związku z tym konieczne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji, kto był poprzednim właścicielem garażu nr 99 (i współużytkownikiem wieczystym dz. nr [...]), a także, czy wiedział on o decyzji Nr [...]. Jak stwierdził organ, K.Z. jako następca prawny tej osoby miałby prawo do żądania wznowienia postępowania o ile poprzedni właściciel wcześniej nie dowiedział się o tej decyzji. W sytuacji bowiem gdyby poprzedni właściciel dowiedział się o decyzji Nr [...] przed dniem sprzedaży (przed dniem 3 lipca 2013 r.), to należałoby uznać, że podanie skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zostało złożone bez zachowania ustawowego terminu jednego miesiąca od daty powzięcia przez wnioskodawcę (jego poprzednika prawnego) wiadomości o wydaniu decyzji. Pismem z dnia 4 października 2016 r. Prezydent zwrócił się do Biura Katastru Miejskiego o udzielenie informacji, kto był poprzednim właścicielem garażu nr 99 przy ul. [...] na działce nr [...] i współużytkownikiem tej działki wraz z adresem do korespondencji. W odpowiedzi kierownik biura pismem z dnia 10 października 2016 r. potwierdził, że na dzień 3 lutego 2011 r. właścicielem garażu nr G99 i współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] była B.B.-G.. Kolejnym pismem z dnia 11 października 2016 r. skarżący wskazał, że poprzednim właścicielem garażu nr [...] była B.B.-G. i że nie posiadała ona żadnej wiedzy na temat decyzji Nr [...] - taką informację przekazała skarżącemu ustnie. Pismem z dnia 31 października 2016 r. organ wezwał B.B.-G. o przedłożenie stosownego oświadczenia zawierającego okoliczności oraz datę kiedy dowiedziała się o decyzji Nr [...]. W dniu 4 listopada 2016 r. wpłynęło pismo B.B.-G., w którym wskazała, że pod koniec 2012 r. dowiedziała się od użytkowników innych garaży, że na sąsiedniej działce będą prowadzone roboty rozbiórkowe. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 149 § 3 art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent W. ponownie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z pisma B.B.-G., od której garaż nabył skarżący wynika, iż o przedmiotowej decyzji dowiedziała pod koniec 2012 r. Zważywszy, że wniosek następcy prawnego poprzedniego właściciela garażu wpłynął w dniu 24 kwietnia 2015 r., nie został zachowany miesięczny termin o którym mowa 148 § 1 k.p.a. W przypadku zaistnienia okoliczności, o której mowa powyżej, organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, po rozpoznaniu którego Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że w sprawie jako przyczynę wznowienia wnioskodawca wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] (przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane, takie jak: nazwa organu, sposób rozstrzygnięcia sprawy (treść rozstrzygnięcia) oraz data wydania rozstrzygnięcia. W przypadku niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego w dniu 3 lutego 2016 r. Wnioskodawca wskazał, że o decyzji Nr [...] dowiedział się z treści e-maila w dniu 11 stycznia 2016 r. Zasadnicze jednak znaczenie dla skuteczności wniosku o wznowienie postępowania ma ustalenie, czy i kiedy poprzedni właściciel przedmiotowego garażu (i współużytkownik wieczysty dz. nr [...]) dowiedział się o decyzji Nr [...]. Ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że B.B.-G. pod koniec 2012 r. dowiedziała się od użytkowników innych garaży, że będą prowadzone roboty rozbiórkowe na sąsiedniej działce (pismo z dnia 4 listopada 2016 r.). Co ważne, tę informację organ pierwszej instancji otrzymał po skierowaniu do B.B.-G. precyzyjnie sformułowanego wezwania z dnia 31 października 2016 r., w którym wezwano do wyjaśnienia okoliczności i daty kiedy dowiedziała się o decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], którą udzielono W. we W. pozwolenia na rozbiórkę budynków garażowych przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] i [...], AM-14, obręb P.). Mając zatem na względzie powyższe, Wojewoda stwierdził, że mimo iż w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. B.B.-G. nie wskazała podstawy prawnej prowadzenia robót budowlanych "na sąsiedniej działce", to jednak wiedziała o zamiarze rozbiórki budynków garażowych przy ul. [...] we W., a zatem nie można wykluczyć, że miała również wiedzę o decyzji Nr [...]. Wobec powyższego trudno również uznać za wiarygodne – zdaniem organu - oświadczenie skarżącego z dnia 11 października 2016 r., w którym wskazał, że B.B.-G. poinformowała go ustnie o tym, że nie posiadała żadnej wiedzy na temat decyzji Nr [...]. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czego w przedmiotowej sprawie skarżący nie uczynił. Mając zatem na względzie powyższe, Wojewoda stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniósł K.Z.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należy wskazać, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą udzielono W. z/s we W. pozwolenia na rozbiórkę budynków garażowych przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] i [...], AM-14, obręb P.). Podstawę zaś jego wydania stanowi przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podstawą żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie wyjaśnił, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącego został zachowany, co stanowi naruszenie przepisów art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2, jak i art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismem z dnia 31 października 2016 r. organ wezwał B.B. (poprzedniego właściciela garażu nr G99 przy ul. [...] na działce nr [...] i współużytkownika tej działki) o przedłożenie stosownego oświadczenia zawierającego okoliczności oraz datę kiedy dowiedziała się o decyzji Nr [...]. W dniu 4 listopada 2016 r. wpłynęło pismo B.B.-G., w którym wskazała, że pod koniec 2012 r. dowiedziała się od użytkowników innych garaży, że na sąsiedniej działce będą prowadzone roboty rozbiórkowe. Słusznie Wojewoda wskazał, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o dane takie jak: nazwa organu, sposób rozstrzygnięcia sprawy (treść rozstrzygnięcia) oraz data wydania rozstrzygnięcia. Dokonując przytoczonych rozważań organ nie zastosował ich jednak w niniejszej sprawie. Trudno bowiem uznać stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. "dowiedziałam się od użytkowników innych garaży, że będą prowadzone roboty rozbiórkowe na sąsiedniej działce" za czyniące zadość powołanej przesłance "dowiedzenia się o decyzji". W żaden sposób nie można ze słów B.B.-G. wywnioskować, że uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję Nr [...]. Nie ma w nich mowy ani o organie, który ją wydał, ani o rozstrzygnięciu sprawy, ani o dacie wydania decyzji. Nieprawidłowo zatem wojewoda doszedł do przekonania po lekturze pisma z dnia 4 listopada 2016 r., że B.B.-G. dowiedziała się o decyzji Nr [...] pod koniec 2012 r. Stwierdzenie organu, że mimo, iż w piśmie tym B.B.-G. nie wskazała podstawy prawnej prowadzenia robót budowlanych "na sąsiedniej działce", to jednak wiedziała o zamiarze rozbiórki budynków garażowych przy ul. [...] we W., a zatem nie można wykluczyć, że miała również wiedzę o decyzji Nr [...], jest czysto hipotetyczne. Ponadto istotne jest również to, że organ pierwszej instancji precyzyjnie sformułował pismo z dnia 31 października 2016 r., w którym wezwał do wyjaśnienia okoliczności i daty, kiedy dowiedziała się o decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. (przy czym podkreślenia wymaga, że data ta jest błędna) nr [...]. Pomimo tak sformułowanego wezwania B.B.-G. w żadnym miejscu swojej odpowiedzi na to wezwanie nie wskazała, że dowiedziała się o akcie stanowiącym podstawę przeprowadzenia robót rozbiórkowych, a jedynie o samych robotach. Wskazała przy tym, że nie interesowała się jakie to będą roboty. Powyższe prowadzi również do wniosku, że organ drugiej instancji bezpodstawnie zakwestionował wiarygodność oświadczenia skarżącego z dnia 11 października 2016 r., w którym wskazał, że B.B.-G. nie posiadała żadnej wiedzy na temat decyzji Nr [...]. Zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania stanowi warunek skuteczności tego wniosku, a jego zachowanie musi być wprawdzie udowodnione przez stronę, ale to na organie administracji publicznej z kolei spoczywa obowiązek zbadania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Tych czynności w rozpoznawanej sprawie zabrakło, co stanowi naruszenie art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając zatem na względzie powyższe, należało uznać stwierdzenie wojewody, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, określonego w art. 148 § 2 k.p.a., za przedwczesne. Okoliczność dowiedzenia się przez B.B.-G. będzie musiała stać się przedmiotem ponownego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zobowiązany będzie przeprowadzić organ drugiej instancji. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 § 1 P.p.s.a.