I OSK 30/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 642/17 w sprawie ze skargi H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskami z dnia 2 listopada 2011 r. A. R., A. C., J. C. oraz K. C. zwrócili się o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat [...]. Decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania o wypłatę odszkodowania za udział w wysokości ½ części nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], natomiast decyzją nr [...] Prezydent Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania o wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. [...] oraz za udział w wysokości ½ części parceli l. kat. [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję nr [...]. Na wezwanie organu o sprecyzowanie wniosku, w piśmie z dnia 11 marca 2016 r. H. C. poinformowała, że odnośnie nieruchomości oznaczonych jako parcele l. kat [...] oraz udziału w wysokości ½ części w parceli l. kat. [...], które zostały nabyte przez Skarb Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1959 r. Rep. Nr A [...] sprawa zostanie skierowana do sądu. Nadto w piśmie zawarto wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania "za 823 m2 gruntu budowlanego wraz z odsetkami za zwłokę prawem przewidziane". Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art 112, art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.), art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania wraz z odsetkami za część nieruchomości o pow. 823 m2 oznaczonej jako parcela [...] wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i z dnia [...] maja 1958 r. Zdaniem organu w konsekwencji wywłaszczeń dokonanych prawomocnymi orzeczeniami z dnia [...] marca 1956 r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania w kwocie 171,73 zł na rzecz J. C. i w kwocie 155,95 zł na rzecz W. C. za 470 m2 nieruchomości, a prawomocnym orzeczeniem z dnia 5 listopada 1959 r. o przyznaniu odszkodowania w kwocie 647,02 zł na rzecz J. C. i kwocie 155,67 zł na rzecz W. C. za 353 m2 ww. parceli. W celu ustalenia czy doszło do wypłaty przyznanego odszkodowania lub czy zostało ono złożone do depozytu sądowego, organ zwrócił się do Archiwum Narodowego i do Archiwum Sądu Okręgowego i Sądów Rejonowych [...] o przeprowadzenie kwerendy. Ich wyniki nie doprowadziły jednak do odnalezienia stosownej dokumentacji. Z kolei kwerenda akt wywłaszczeniowych uzyskanych z Archiwum Urzędu Miasta [...] nie doprowadziła do odszukania dokumentów wskazujących, aby organy prowadzące postępowanie podejmowały jakiekolwiek kroki, mające na celu przekazanie ww. kwot odszkodowań do depozytu sądowego. W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych ujawniono dokumenty, które wskazują na fakt, że sprawy wypłaty odszkodowań zostały ostatecznie załatwione. Odszukano spis zawierający wykaz spraw ostatecznie załatwionych, w tym sprawy dotyczącej odszkodowań przyznanych J. C. i W. C. Ponadto na piśmie z dnia 3 marca 1958 r., które J. C. skierował do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], wnosząc o wypłatę odszkodowania odnotowano, że sprawę "załatwiono aktem", wymieniając daty i sygnatury dokumentów. Z zebranej dokumentacji wynika zatem, że osoby, na rzecz których odszkodowanie zostało ustalone, brały udział w obu postępowaniach wywłaszczeniowo – odszkodowawczych. Nie odnaleziono jednak dowodów potwierdzających w sposób bezpośredni wypłatę ustalonego odszkodowania. Strony postępowania nie wskazały również skąd czerpią swoją wiedzę i przekonanie, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone. Nie wyjaśniły także, dlaczego osoby uprawnione przez długie lata nie czyniły żadnych starań, aby odszkodowanie otrzymać. Ponadto organ odstąpił od dowodu z przesłuchania stron, gdyż osoby którym przyznano odszkodowanie nie żyją a stronami postępowania są spadkobiercy, którzy nie brali udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania H. C., A. R., A. C. i K. C. na podstawie art. 9a ug.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. C., A. R., A. C., K. C., M. S. i A. G., zarzucając jej naruszenie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 86 i art. 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył na wstępie, że istotą sprawy było rozstrzygnięcie, czy doszło do wypłaty ustalonych w roku 1956 i 1959 odszkodowań. Wprawdzie wniosek został ostatecznie przez H. C. sprecyzowany jako dotyczący wypłaty odszkodowania "z odsetkami za zwłokę", to także w określeniu przedmiotu decyzji wymieniał kwestię odsetek. Niemniej jednak ponieważ cywilistyczna instytucja odsetek za opóźnienie, o którą prawdopodobnie chodziło, dotyczy sytuacji opóźnienia dłużnika w spełnieniu świadczenia, to jest oczywistym, że gdy świadczenie zostało spełnione nieodlegle od wydania decyzji o ustaleniu odszkodowań, to organy nie zajmowały się kwestią opóźnienia. Powyższe służy objaśnieniu właściwego i zasadniczego przedmiotu decyzji, jakim było ustalenie, czy po wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowań doszło do rzeczywistej wypłaty tych odszkodowań. W ocenie jednak Sądu pierwszej instancji nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o wypłacie bądź odmowie wypłaty uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 u.g.n., a zwłaszcza jego ust. 3. Kontrolując zaskarżoną decyzję (i decyzję ją poprzedzającą) zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a. Jak podkreślił Sąd, omawiane zagadnienie prawne na kanwie zbliżonego stanu faktycznego było już przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Kr 417/17. W tym zakresie wskazując na wymóg wskazania podstawy prawnej każdej merytorycznej decyzji administracyjnej oraz przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, a decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną. W niniejszej sprawie ważnym natomiast pozostaje to, że pośród potencjalnych dróg dochodzenia wypłaty ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu wyraźnej normy kompetencyjnej. Organ I instancji powołał się na art. 132 u.g.n., jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie jak niniejsza. Analizując art. 132 ust. 3 i 5 u.g.n. Sąd pierwszej instancji przyjął, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek ten ciąży bowiem na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarządu powiatu czy też zarządu województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mógł waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Sąd zaakceptował pogląd, że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno – obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że istotą żądania wnioskodawców jest przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania. Nawet gdyby przyjąć, że żądanie odsetek za opóźnienie jest w gruncie rzeczy żądaniem waloryzacji (co zdaniem Sądu jest już nadinterpretacją wniosku strony), to kwestia ewentualnej waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło. Strony zwracały się po prostu o "wypłatę odszkodowania", ewentualnie w ostatnim piśmie wspomniano także o odsetkach za zwłokę. Art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie. Nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. Przepis ten kreowałby co najwyżej "sprawę waloryzacji odszkodowania", a nie "sprawę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania". W sprawie waloryzacji odszkodowania kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. W każdym razie, ustalenie negatywne w tej mierze implikowałoby bezprzedmiotowość postępowania waloryzacyjnego i konieczność jego umorzenia. Rozważania te, jak stwierdził Sąd, mają jednak charakter wyłącznie hipotetyczny, gdyż art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Wskazując na powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisach oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że strona skarżąca przyjmuje przeciwnie niż Sąd, że istotą żądania wnioskodawców w postępowaniu była wypłata zwaloryzowanego odszkodowania. W orzecznictwie natomiast wskazuje się, że zwaloryzowanie odszkodowania powinno następować w drodze decyzji, gdyż powstaje ono nie na tle stosunku cywilnoprawnego, ale administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy." W takim przypadku stosownie do przepisu art. 182 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów". Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną poza rozprawą. Rozpoznając sprawę w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić postawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru odszkodowania ustalanego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami za wywłaszczone nieruchomości. Autorzy opowiadający się za publicznoprawnym charakterem odszkodowania zwracają uwagę, że po pierwsze stanowi ono zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec dotychczasowego właściciela, a po drugie – gdy nie dojdzie do uzgodnień – jego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie przewidzianym dla odszkodowań związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, a więc bez zachowania równorzędności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego do zapłaty (por. M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 649-652). Odmienny pogląd co do charakteru odszkodowania prezentowany jest przez T. Wosia, który w publikacji "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" (LexisNexis, Warszawa 2010 str. 213 i nast.) poddał gruntownej analizie dorobek orzeczniczy Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych w tym zakresie. Na rozbieżności te wskazywał również Sąd pierwszej instancji, który jednak podkreślał, że opowiedzenie się za którymkolwiek ze stanowisk nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, albowiem samo dochodzenie wypłaty ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie odbywa się na drodze postępowania administracyjnego. Co prawda, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje także, że Sąd wykluczył też możliwość decyzyjnego rozstrzygania sprawy w odniesieniu do żądania waloryzacji niewypłaconego odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n., tym niemniej jak zastrzegł, uczynił to wyłącznie hipotetycznie, gdyż według niego organy orzekały w odniesieniu do żądania "wypłaty odszkodowania" a nie jego waloryzacji. Zdaniem Sądu takie też było żądanie wnioskodawców i jak wynika z treści wydanych decyzji i akt sprawy w tym też przedmiocie wydane zostały decyzje. I to właśnie założenie Sądu legło u podstaw stwierdzenia nieważności podjętych przez organy obu instancji decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie pogląd o braku możliwości decyzyjnego rozstrzygania o waloryzacji, który jest zwalczany w skardze kasacyjnej. W konsekwencji podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na kanwie rozpatrywanej sprawy prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. ( którego też nie powołano w jej podstawach) nie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem należało jeszcze dodatkowo podważyć, że wbrew tezie Sądu pierwszej instancji, organ rozstrzygał w sprawie waloryzacji odszkodowania, a nie samej jego wypłaty, jak przyjął Sąd. Tymczasem ustalenie to pozostawiono poza podstawami skargi kasacyjnej. Podstawą tą bowiem nie jest zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie organu, że "strona skarżąca przyjmuje, przeciwnie niż Sąd, że istotą żądania wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu jest wypłata zwaloryzowanego odszkodowania". Podważenie stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wymagało postawienia stosownego zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Dopiero taki zarzut umożliwiłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę czy Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że organ załatwił sprawę żądania "wypłaty odszkodowania", a nie jego "waloryzacji" właściwie ocenił materiał sprawy, zanalizował treść pism i wniosków stron składanych w toku wieloletniego postępowania. W przeciwnym wypadku zagadnienie możliwości decyzyjnego rozstrzygania o waloryzacji odszkodowania pozostawało poza granicami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 P.p.s.a. Z tych też względów orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.