II OSK 943/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 697/17 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r. nr 205/2017 znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 697/17 oddalił skargę S.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] orzekającą o nakazie rozbiórki budynku garażowo - gospodarczego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji legalności budynku garażowo - gospodarczego, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w P.. Przedmiotem postępowania był murowany garaż dla samochodów ciężarowych z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Wewnątrz obiektu wykonany został kanał. Stosownie do oświadczenia uczestniczącego w oględzinach inwestora obiektu S.M., budowa budynku miała być prowadzona bez uprzedniego pozyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej i została zakończona w 2006 r. Inwestor podał przy tym, że sporny obiekt wykonał na miejscu wcześniej istniejącego obiektu gospodarczego w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...] S. B. Organ pierwszej instancji początkowo zakwalifikował powyższe roboty budowlane jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożył postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w toku dalszego postępowania PINB dokonał zmiany przyjętego trybu likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej, uznając ostatecznie roboty wykonane przez inwestora za samowolną budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W dniu 23 lipca 2009 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązał S.M. do przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami w terminie do dnia [...] października 2009 r. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji, organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nałożył na S.M. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. Po wniesieniu opłaty przez inwestora, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...] znak [...], którą na podstawie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do jego użytkowania. Na skutek odwołania wniesionego przez S. Ch., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarga S.M. na powyższą decyzję kasacyjną MWINB została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 306/11. Rozpoznając ponownie sprawę, w celu realizacji zaleceń wynikających z decyzji kasacyjnej MWINB z dnia [...] grudnia 2010 r., organ pierwszej instancji określił na nowo krąg stron postępowania. Kolejno, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. PINB zobowiązał inwestora m.in. do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku oraz zaświadczenia organu planistycznego o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Wobec nieprzedłożenia przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji dokonał we własnym zakresie analizy ustaleń planu i uznał, że obiekt pozostaje niezgodny z treścią planu, co wyłączało możliwość legalizacji samowoli. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...] znak [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi S. M. rozbiórkę budynku o przeznaczeniu garażowo - gospodarczym, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] w P.. Rozpatrując odwołanie S.M. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm. - dalej k.p.a.), art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał S. M. rozbiórkę budynku o przeznaczeniu garażowo - gospodarczym o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym ok. 13,10 m x 7,44 m, z dachem dwuspadowym o połaciach niesymetrycznych, przy czym przedłużona połać wschodnia wsparta jest na słupach stalowych - wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w P.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W wykonaniu zleconych przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. czynności PINB zgromadził dodatkowy materiał, a także przeprowadził w dniu [...] czerwca 2016 r. oględziny spornego obiektu, celem doprecyzowania opisu i charakterystyki obiektu. W toku oględzin wykonano szkic, na którym przedstawiono wyniki uzupełniających pomiarów budynku, a nadto dodatkowy materiał zdjęciowy. MWINB podzielił zarzut skarżącego w tej części, w której kwestionuje ustalenia PINB odnoszące się do przyjętej lokalizacji budynku na gruncie. Zdaniem organu odwoławczego, sporny obiekt został posadowiony na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w P.. Stanowisko organu pierwszej instancji, jakoby część budynku została posadowiona również na działce ewidencyjnej nr [...], nie znajduje dostatecznego oparcia w materiale dowodowym. Zgromadzona w aktach dokumentacja projektowa, w tym jej zasadnicza część dostarczona przez samego inwestora, kwestii lokalizacji spornego budynku nie wyjaśnia w sposób spójny. Jednakże, zdaniem MWINB w analizowanym kontekście prymat należy przyznać wnioskom opartym na analizie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu, sporządzonej przez geodetę uprawnionego i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z mapy tej wynika, że sporny budynek znajduje się wyłącznie na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (vide k. 45 akt PINB). Błąd PINB nie miał istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, a trafność podniesionego zarzutu w omówionym zakresie skutkować musiała jedynie stosowną korektą orzeczenia w przedmiocie rozbiórki, polegającą na doprecyzowaniu lokalizacji obiektu objętego nakazem rozbiórki poprzez wskazanie, że jest on posadowiony na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Dokonując powtórnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i wyrażonej oceny prawnej sprawy, organ odwoławczy uznał za prawidłowe i przyjął za własne ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji wskazujące na to, iż to skarżący S.M. jest inwestorem spornego budynku. Obiekt o funkcji garażowo - gospodarczej został wykonany samowolnie (bez pozyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej), a budowa została zrealizowana przez skarżącego inwestora - stosownie do jego własnych wskazań - w okresie 2005 - 2006. Organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: "Właściwy organ nakazuje (...), w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Zdaniem organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny co do zasady uprawniał do przyjęcia, że likwidacja skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna następować w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną. Brzmienie przywołanego wyżej przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. uległo zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Zdaniem organu administracji w związku z wprowadzoną w art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy nowelizującej zasadę intertemporalną, do dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.) do spraw wszczętych i nie zakończonych należy w analizowanym przypadku w dalszym ciągu stosować przepisy dotychczasowe, a w tym i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w uprzednio obowiązującym, przytoczonym wyżej brzmieniu. Wyjaśniono, że przez budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć zarówno wykonywanie budynku w określonym miejscu jak i odbudowę. Bez względu więc na to, czy faktycznie inwestor wykonał sporny budynek w miejscu istniejącego tam wcześniej, rozebranego budynku, ale z zachowaniem dotychczasowych wymiarów, czy też wykonano od podstaw całkowicie nowy budynek bez jakiegokolwiek nawiązania do wcześniej istniejącego obiektu, to w obu przypadkach samowolne roboty budowlane należało traktować w sposób tożsamy, tj. jako wypełniające definicję budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podstawowym warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego pozostaje wstępne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, w tym przede wszystkim przesłanki zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencje do dokonywania we własnym zakresie na potrzeby prowadzonego postępowania analizy zgodności samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tym do interpretacji zapisów planu, ustalania przeznaczenia analizowanej nieruchomości w obowiązującym na danym terenie planie zagospodarowania przestrzennego i wreszcie oceny, czy zrealizowana samowolnie inwestycja pozostaje zgodna z postanowieniami tego planu. Organ odwoławczy wskazał, iż orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia przez organ pierwszej instancji, że legalizacja spornego budynku jest niemożliwa, a to z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu zabudowanego samowolą wykluczało zdaniem PINB zgodność samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W powyższym kontekście organ administracji zwrócił uwagę, że uchwałą nr [...]Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. poz. 4750) przyjęto zmianę planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części P II oraz sołectwa S. Wzmiankowany plan objął zakresem regulacji także działki ewidencyjne zabudowane spornym obiektem budowlanym. Stosownie do treści planu, działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w P., które pozostają zabudowane spornym obiektem, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem "5MU2", tj. na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zestawienie treści relewantnych postanowień planu z właściwościami i parametrami spornego budynku ustalonymi w toku oględzin obiektu oraz na podstawie dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora prowadzi do wniosku, że analizowany obiekt pozostaje niezgodny z ustaleniami zawartymi w planie. Ustalona w analizowanym przypadku szerokość traktu budynku (ok. 7,45 m) przekracza dopuszczalną przez plan szerokość 6 m dla budynków gospodarczych i garażowych (vide § 32 ust. 5 pkt 3c planu). Niesymetryczny dach spornego budynku o niejednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych stanowi o niezgodności obiektu z treścią § 32 ust. 5 pkt 9 planu. Okapy przedmiotowego budynku pozostają niezgodne z § 32 ust. 5 pkt 10 planu. Zastosowane otwarcie dachu budynku na stronę wschodnią typu "orawiak" jest niezgodne z § 32 ust. 5 pkt 11 f i pkt 11 h planu. W odniesieniu do zarzutów inwestora organ odwoławczy wskazał, że należy stanowczo wyeksponować, że dokonywana przez organy nadzoru budowlanego ocena zgodności samowoli z porządkiem planistycznym w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane następuje każdorazowo w oparciu o aktualnie obowiązujący (tj. na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a negatywny wynik tejże oceny stanowi podstawę do odstąpienia od wdrożenia procedury legalizacji samowoli i uprawnia do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wyjaśniono też, że uiszczona tytułem opłaty legalizacyjnej kwota 25.000 zł może podlegać zwrotowi na rzecz skarżącego na warunkach przewidzianych w art. 49a ustawy Prawo budowlane. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.M., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania J. Ch. złożył w dniu [...] sierpnia 2017 r. pismo stanowiące odpowiedź na skargę, w którym wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że inwestycja jest całkowicie sprzeczna z prawem lokalnym i brak jest podstaw do jej legalizacji, zatem rozbiórka obiektu jest zasadna. Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. WINB wydał decyzję znak [...] uchylającą decyzję organu I instancji (PINB w Z.) z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany w trybie art. 48 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 306/11 skargę oddalił. Uzasadnienie wyroku nie zostało sporządzone, jednak można przyjąć, że oddalając skargę Sąd podzielił zastrzeżenia i poglądy organu drugiej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji kasacyjnej. WINB wskazał wówczas, że organ pierwszej instancji co prawda prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane, jednak w żadnym stopniu nie ustalił czy obiekt ten w ogóle podlega legalizacji tj. nie zbadał czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno - budowlanymi. Wskazał na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z m.p.z.p. oraz na to, że nie może go zastąpić "opinia o działce" sporządzona przez wójta Gminy P.. Sąd rozpoznając sprawę, pogląd ten podzielił. W ponownie prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, materialnoprawną jej podstawę także stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., a to zgodnie z przepisem przejściowym art. 6 ust. 1 ustawy Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 443), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tym przepisem jeżeli obiekt budowlany lub jego część wybudowany został bez pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazująca rozbiórkę takiego obiektu lub jego części. Jest to rozstrzygnięcie, które może zostać poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym niesporne w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy bowiem oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje on inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej (w tym między innymi zaświadczenia o zgodności budowy z m.p.z.p. oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego). Jeżeli obiekt nie jest jeszcze ukończony, organ postanowieniem wstrzymuje roboty budowlane, przy czym w niniejszej sprawie obiekt został ukończony, zatem wydawanie tego postanowienia w ponownie prowadzonym postepowaniu, było zbędne. Organy obu instancji dokonały oceny zgodności nielegalnej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części P II oraz sołectwa S., przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Ocena ta doprowadziła organy do usprawiedliwionego przekonania, że wybudowany nielegalnie obiekt jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta występuje w zakresie: 1. Dopuszczalnej szerokości traktu budynku (budynek ma szerokość 7,45 m podczas gdy zgodnie z ustaleniami planu może mieć maksymalnie 6 m). 2. Co do konstrukcji dachu (zastosowanie zakazanego planem otwarcia dachu typu "orawiak"; niejednakowy (niesymetryczny) kąt nachylenia połaci dachowych; okapy niezgodne z § 32 ust. 5 pkt. 10 planu) Zdaniem Sądu tym samym dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie było możliwe i organ słusznie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę Skarżący wskazuje na to, że wójt Gminy P. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wyraził zgodę na odstępstwa od "warunków MPO wsi P. dot. budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach ewid. [...] i [...] położonych w P." (k. 18 ekspertyzy technicznej z lipca 20102 r.). Jak wynika z tego pisma, wójt wyraził zgodę na "odstępstwa w zakresie wysokości do okapu oraz niesymetrycznej formy oraz kąta nachylenia połaci dachu". W aktach sprawy znajduje się również pismo wójta zatytułowane "zaświadczenie" z dnia [...] lipca 2012 r. Wynika z niego, że wobec wyrażenia przez niego zgody na odstępstwa do planu w ww. zakresie, budynek gospodarczy jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania zatwierdzonym uchwałą Gminy P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. (k. 17 ekspertyzy technicznej z lipca 2012 r. autorstwa inż. K. M.) W okolicznościach tych upatruje skarżący zgodności wybudowanego przez siebie obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, a zatem zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym z 2013 r. Plan z 1999 r. na który powołuje się skarżący nie obowiązuje od 2013 r. i nie mógł stanowić wzorca kontroli w zakresie zgodności z przepisami z zakresu planowania przestrzennego. W ocenie Sądu w sprawie nie ma miejsca na ocenę prawną postanowień planu z 1999 r., który w § 2 ust. 6 stanowił, że: "W przypadkach szczególnych, zwłaszcza w przypadku rozwiązań nowatorskich, o wysokich walorach estetycznych i nie stwarzających dysharmonii z otaczającym krajobrazem, ustala się możliwość odstąpienia od wymagań § 6 i 7 ust.2 pkt 7-9, w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażaną na wniosek wójta Gminy", który to zapis może budzić poważne wątpliwości co do jego dopuszczalności. Jednak niezależnie od tego, Sąd stanowczo podkreślił, że jakakolwiek zgoda na odstępstwa od postanowień aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest celem ani wartością samą w sobie i powinna nastąpić tylko potrzeby sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę – podobnie jak się to dzieje na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu nie można zatem twierdzić, że zgoda na odstępstwo od postanowień planu miejscowego (jakkolwiek ją oceniać) udzielona przez wójta Gminy P., upoważniła inwestora do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych (w tym w szczególności wybudowania obiektu budowlanego) bez pozwolenia na budowę. Jest bowiem podstawową zasadą prawa budowlanego, że roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta doznaje coraz liczniejszych ograniczeń i wyjątków, jednak pozostaje niezmienna. Zdaniem Sądu budowa zarówno budynku gospodarczego jak i garażowego o wymiarach 13.10 x 7,44 czyli o powierzchni około 97 metrów kwadratowych, i wysokości około 9,10 m - zarówno w dacie jego realizacji jak i w chwili obecnej nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo sam inwestor do pierwszego protokołu kontroli z dnia [...] maja 2006 r. oświadczył, że budynek wykonał około roku 2005, a zatem co najmniej dwa lata przed uzyskaniem przywoływanej "zgody na odstępstwo" od postanowień planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących długotrwałość procedowania przez organy, Sąd wskazał że nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Długi czas trwania postępowania, choć z pewnością naganny, nie wpłynął na wadliwość decyzji kończącej to postępowanie. Nadto Sąd wskazał, że zwalczaniu długotrwałości postępowania administracyjnego służy odrębny środek procesowy, wskazany w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Dlatego też kwestie związane z ewentualną opieszałością organów w postępowaniu administracyjnym nie podlegają rozpoznaniu w ramach skarg na decyzje kończące to postępowanie. Z tego środka prawnego skorzystała tylko uczestniczka postępowania S. Ch. (wyrok II SAB/Kr 27/15 z dnia 13 maja 2015 r.), natomiast nie skorzystał z niego sam skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie przyjęte w ślad za organami administracji, które w konsekwencji nakazały rozbiórkę obiektu znajdującego się na nieruchomości skarżącego, podczas gdy rozstrzygnięcie takie na tym etapie sprawy było przedwczesne; - art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) ww. przepisu w przedmiotowej sprawie, tj. brak umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu; 2/ naruszanie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych i niepełnych dowodach; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne sformułowanie motywów rozstrzygnięcia WSA i braku odniesienia się do pełnej argumentacji skarżącego zawartej w jego skardze do WSA w Krakowie; - art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo jej zasadności. Naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokładna analiza stanu faktycznego sprawy oraz odniesienie się do pełnej argumentacji skarżącego prowadziłoby do kontynuacji postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny w świetle regulacji zawartych art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie zbadać powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji i dopiero w sytuacji, gdy legalizacja nie jest możliwa, z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obwarowania, jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce. Oznacza to, że jeśli istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ nie jest uprawniony do wydania nakazu rozbiórki, przy czym przepis art. 48 ust. 3 omawianej ustawy, określa czynności organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, sprowadzające się do nałożenia na inwestora obowiązków dotyczących przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaktualizowały się przesłanki legalizacji samowoli budowlanej. Organ poucza o skutkach niezastosowania się do obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i dopiero niespełnienie ich przez inwestora w wyznaczonym terminie, z mocy art. 48 ust. 4 ustawy skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nie można przy tym tracić z oczu, że regulacje z art. 48 ustawy Prawo budowlane, mają na celu stworzenie inwestorowi przede wszystkim możliwości legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości obligują organ do nakazania rozbiórki. Nie ulega więc wątpliwości, że przyjęcie braku możliwości legalizacji obiektu musi być poprzedzone wszechstronnym, rzetelnym i nie budzącym wątpliwości wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Dopiero wówczas będzie możliwe ustalenie, która norma prawa materialnego znajduje w sprawie zastosowanie i czy jest to norma wykluczająca możliwość legalizacji obiektu. Jak podkreślił pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie Sąd kategorycznie stwierdził, że nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego ponieważ jest on niezgodny z m.p.z.p. wskazując na zbyt dużą długość obiektu (o 1,45 m) oraz niesymetryczny dach wraz z nieprawidłowym otwarciem. Sąd stwierdził także, że wskazane uchybienia jednoznacznie wykluczają legalizację. Wskazane odstępstwa od przepisów nie wykluczają doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez jego skrócenie oraz poprawienie dachu. W celu definitywnego wykluczenia takiej możliwości należało zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie powołać dowód z opinii biegłego architekta gdyż wiadomości w tym zakresie mają charakter wiedzy specjalistycznej. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd nie odniósł się do wskazań skarżącego i dostarczonych przez niego dowodów, że obiekt ten był remontowany systematycznie. Tym samym wyrokowi należy zarzucić również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyczerpujące odniesienie się do argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Niezasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Nie został również naruszony wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie może to być naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż jak słusznie stwierdził Sąd I instancji w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych organ wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do legalizacji samowoli budowlanej albowiem zrealizowany samowolnie obiekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem warunkiem koniecznym legalizacji jest zgodność zagospodarowania działki, na której obiekt został zrealizowany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd szczegółowo opisał niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w części PII oraz sołectwa S., przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Niezgodność ta występuje w zakresie dopuszczalnej szerokości traktu budynku (budynek ma szerokość 7,45 m podczas gdy zgodnie z ustaleniami planu może mieć maksymalnie 6 m) oraz w zakresie konstrukcji dachu (zastosowanie zakazanego planem otwarcia dachu typu "orawiak"; niejednakowy (niesymetryczny) kąt nachylenia połaci dachowych; okapy niezgodne z § 32 ust. 5 pkt. 10 planu). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie jego argumentacja nie mogła prowadzić do podważenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć, wskazujących na prawidłowość nałożonego nakazu rozbiórki. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykazanej w sprawie niezgodności inwestycji z planem miejscowym, co uprawniało organy nadzoru budowlanego do nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.