I OSK 2791/17

Dnia 24 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 814/17 odrzucające skargę K.J. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: dopuścić Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. POSTANOWIENIE Dnia 24 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. o sygn. akt III SA/Łd 814/17 odrzucające skargę K.J. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Starszy rewident celny K.J., w piśmie oznaczonym datą 15 maja 2017 r. (nr [...]) otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi i jako stanowisko, służbowe zaproponowano: "starszy ekspert skarbowy", zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Pismem z dnia 30 maja 2017 roku skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi o wydanie decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, a następnie, w dniu 6 czerwca 2017 roku złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi pismem z dnia 9 czerwca 2017 roku poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedstawionej funkcjonariuszowi. Wskazał jednocześnie, ze przepisy tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. K.J., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzuciła przedstawionej propozycji pracy nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle ustawy wymienionej na wstępie oraz niekonstytucyjność aktu/czynności jako niezgodnych z art. 2, 7, 32 ust. 1 i 60 Konstytucji RP. Organ administracyjny wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, skarga została w istocie wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi dotyczące propozycji pracy. Organ wyjaśnił w pismach kierowanych do skarżącej, że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji a jednocześnie znajduje oparcie w przepisach prawa, co oznacza, że brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, że pisma nie stanowią aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. To zaś oznacza, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W ocenie Sądu pierwszej instancji żadne z zaskarżonych pism nie jest decyzją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 3 i 4a p.p.s.a. Nie można im przyznać charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w artykule 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., gdyż nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony skarżącej. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącej. Sąd dodał też, że do propozycji zatrudnienia o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie zostało unormowane odrębnie i w inny sposób od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy). WSA w Łodzi wskazał, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, a ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność, bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K.J. Postawiła w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przez uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po drugie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości propozycja ta dotyczy takich uprawnień lub obowiązków, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie przedłożona propozycja pracy ma charakter indywidualny i zewnętrzny, a ponadto kształtuje stosunek służbowy przez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawowe aktu mianowania; - natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o jej oddalenie. Na wniosek z dnia 12 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, który poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, podzielając stanowisko zaprezentowane w postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17. Na wstępie należy podnieść, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") dokonała przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) zgodnie z ustawą to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Taka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wiązała się z dostosowaniem dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym miejscu, z uwagi na zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi decyzję administracyjną albo aktu lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy rozważyć kwestię podstawową, tj. jaka jest kwalifikacja prawna tej propozycji i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak zwrócono uwagę w przywołanych wyżej postanowieniach NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji, Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Analizowana zaś w niniejszej sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej ostateczne skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi w sprawie niniejszej, prawidłowo dokonane przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy o KAS, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, choć – jak wskazuje – pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. To przed tym sądem K.J. może kwestionować zasadność przekształcenia treści jej stosunku zatrudnienia. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest tym samym zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na swą niewłaściwość. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.