II OSK 620/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1112/17 w sprawie ze sprzeciwu K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na inwestora K. L. obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...]/[...]w K., działka nr [...], prowadzonych z zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez przywrócenie otworu o wymiarach 150 x 50 cm w arkadzie na elewacji wschodniej dziedzińca (oś trzecia od prawej) stanowiącego przejście dla kanału wentylacyjnego pod czerpnię i wyrzutnię powietrza systemu wentylacji mechanicznej lokalu usługowego "R." w poziomie parteru, w terminie do 15 lipca 2017 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł K. L.. Zaskarżoną decyzja [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazano współwłaścicielom wydzielonego lokalu handlowego "R." usytuowanego na parterze w budynku przy ul. [...]/[...]w K., tj. A. N. i A. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego istniejącej instalacji wentylacji mechanicznej i systemu klimatyzacji stanowiącej wyposażenie lokalu usługowego "R." na parterze w budynku, mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez wykonanie określonych robót. W ocenie organu odwoławczego decyzja (nr [...]) organu I instancji była nieprawidłowa, choć dokonanie demontażu czerpni i wyrzutni powietrza systemu wentylacji mechanicznej obsługującego przedmiotowy lokal uzasadniało zastosowanie trybu postępowania opartego na art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednak w okolicznościach tej sprawy organ I instancji nie wydał w pierwszej kolejności postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, którym powinien wstrzymać prowadzone roboty budowlane, ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, a także w którym miał możliwość do nałożenia obowiązku przestawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Powyższe, w ocenie organu II instancji stanowi uchybienie proceduralne powodujące, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Sytuacja określona w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie zachodziła. Ponadto wyjaśnienia wymaga, w jakich okolicznościach doszło do demontażu instalacji wentylacyjnej (czy mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, czy roboty są wykonywane w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia). Ponadto organ II instancji podał, że wskazany w zaskarżonej decyzji zakres nakazanych robót jest niewystarczający i nie zapewni on prawidłowego funkcjonowania istniejącej aktualnie zdekompletowanej instalacji wentylacji mechanicznej lokalu handlowego. W związku z powyższym oraz z uchyleniem decyzji PINB nr [...], organ I instancji powinien, prowadząc ponownie postępowanie, sprawę związaną z demontażem zewnętrznych elementów urządzeń wentylacji rozpatrzyć kompleksowo, tj. łącznie ze sprawą demontażu zewnętrznych jednostek klimatyzacji lokalu handlowego "R." oraz rozpatrzeć możliwość połączenia ich w jedno postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że legitymacja w sprawie powinna przysługiwać Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., natomiast organ I instancji niezasadnie uznał, że interes prawny przysługuje również A. i A. Z.. Stwierdził również, że prawidłowo uznano, że adresatem obowiązków wskazanych w skarżonej decyzji winien zostać K. L.. Organ odwoławczy zauważył również, że organ I instancji, uzasadniając wydaną przez siebie decyzję, formułuje sprzeczne ze sobą tezy w sprawie zaistniałego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi przebywających w środku oraz mienia. Materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie wykazał jednoznacznie, czy w niniejszym przypadku ww. zagrożenie, na które wskazuje PINB (związane z brakiem prawidłowej wentylacji pomieszczeń lokalu usługowego "R.") występuje. W aktach niniejszej sprawy "zalega" protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...]/[...]w K., sporządzony w dniu 25 kwietnia 2017 r. przez mistrza kominiarskiego A. W.. W protokole tym nie stwierdzono, aby w którymkolwiek z lokali znajdujących się w ww. budynku istniało zagrożenie związane z nieprawidłową ich wentylacją. Niemniej jednak wobec przedłożonej przy piśmie A. N. z 8 lipca 2017 r. informacji wydanej w dniu 7 lipca 2017 r. przez mistrza kominiarskiego, informującej, że z uwagi na zastosowanie w lokalu sklepu "R." wentylacji mechanicznej wraz z klimatyzacją nie został on objęty okresową kontrolą przewodów kominowych, brak jest informacji o aktualnym stanie przewodów kominowych obsługujących lokal sklepu "R.". Podczas dokonanych oględzin przez pracowników WINB nie wykazano istnienia stanu zagrożenia życia i zdrowia oraz mienia. Ponadto dostęp do kanałów wentylacyjnych zlokalizowanych w obrysie przedmiotowej arkady został przywrócony przez A. N. w dniu 9 czerwca 2017 r., a w przestrzeni sklepu zaobserwowano występowanie rozwiązania tymczasowego, tj. przenośnych klimatyzatorów oraz wiatraka. W związku z brakiem jednoznacznego wykazania przez PINB istnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi WINB stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie PINB nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania przepisu art. 10 § 2 K.p.a. Powyższą decyzję zaskarżył w drodze sprzeciwu (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") K. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1112/17, oddalając sprzeciw, wskazał, że podziela w całej rozciągłości zastrzeżenia zawarte zaskarżonej decyzji. Faktycznie decyzja I instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 50 ust. 1 i 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 tej ustawy Prawo składa się z kilku etapów i pominięcie procedury opisanej w art. 50 stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ II instancji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji nie wyartykułował nawet w sposób jednoznaczny która z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1, uprawniających go do prowadzenia postępowania w powyższym trybie, została spełniona w niniejszej sprawie. Można jedynie domyślać się, że chodziło o prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia. W świetle powyższego, zalecenia WINB odnośnie dalszego prowadzenia postępowania były właściwe. Na aprobatę zasługują również wywody dotyczące braków w zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości poczynienia w związku z tym prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Z decyzji I instancji nie wynika, aby organ dokonał ustaleń odnośnie tego kiedy wentylacja w lokalu na parterze przestała funkcjonować, w szczególności, czy miało to miejsce na skutek zamurowania otworu i zdemontowania czerpni i wyrzutni, czy też wentylacja nie działa już wcześniej. Organ poprzestał na przytoczeniu stanowiska kierownika budowy, że w dacie prowadzenia robót budowlanych w kwietniu 2017 r. wentylacja była nieczynna. Powyższe nie zostało w żaden sposób zweryfikowane. Okoliczność ta wydaje się jednak mieć fundamentalne znaczenie dla sprawy w kontekście prowadzenia postępowania z uwagi na sugerowane zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie odnośnie bezprzedmiotowości postępowania, jak również naruszenia reguły wynikającej z art. 139 K.p.a., Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie i doktrynie zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji kasacyjnej, ponieważ prowadziłoby to do uniemożliwienia realizacji celu, jakiemu ma służyć kompetencja kasacyjna organów odwoławczych. Ponadto nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzystna dla strony (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96; zob. także wyrok NSA z 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06). Sąd nie podzielił również poglądu o bezprzedmiotowości postępowania, albowiem jak słusznie podniósł organ odwoławczy, wskazany przez PINB zakres nakazanych robót jest niewystarczający i nie zapewni on prawidłowego funkcjonowania istniejącej aktualnie zdekompletowanej instalacji wentylacji mechanicznej lokalu handlowego. W związku z powyższym oraz z uchyleniem decyzji PINB nr [...], organ I instancji powinien, prowadząc ponownie postępowanie, sprawę związaną z demontażem zewnętrznych elementów urządzeń wentylacji rozpatrzeć kompleksowo, łącznie ze sprawą demontażu zewnętrznych jednostek klimatyzacji lokalu handlowego "R.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył K. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu, zamiast jego uwzględnienie i błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji; - art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu zamiast jego uwzględnienia i błędne uznanie, że organ II instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius z art. 139 K.p.a., przez przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien uwzględnić w toku ponownego rozpoznawania sprawy; takie rozwiązanie determinuje niekorzystnie rozstrzygnięcie dla skarżącej kasacyjnie, a ponadto okoliczności wskazane przez organ odwoławczy wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego albo mogły być samodzielnie ustalone przez ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Należy wyjaśnić, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nawiązuje do treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Poza tym w ogólności z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że nałożenie określonych obowiązków celem doprowadzenia robót budowlanych do stany zgodnego z prawem powinno być poprzedzone postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Taka bowiem sytuacja co do zasady dotyczy okoliczności, w których jeszcze nie zakończono robót budowlanych, tak jak w tej sprawie związanych z remontem konserwatorskim wewnętrznych elewacji od strony dziedzińca kamienicy usytuowanej u zbiegu ulic [...]/[...] w K.. Nie jest więc tak, że po uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie można wydać postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy. Warunkiem jego wydania są niezakończone roboty budowlane. Ponadto wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest obarczone żadnym terminem. Z art. 50-51 Prawa budowlanego wynika zaś określona kolejność (sekwencja) podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. W okolicznościach tej sprawy, jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, PINB przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie, ponieważ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych. Wydając takie postanowienie organ mógł w ramach postępowania wyjaśniającego żądać od inwestora przedstawienia m.in. inwentaryzacji wykonanych robót lub odpowiednich ocen bądź ekspertyz. Braki zaś w tym zakresie doprowadziły do sytuacji, w której nie wiadomy jest zakres wymaganego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. A mianowicie, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, czy tylko z wykonanymi robotami na podstawie pozwolenia, które są wykonywane w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia. To ma z kolei wpływ na zastosowanie odpowiedniego obowiązków z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto przeprowadzenie w omawianym zakresie postępowania wyjaśniającego wymaga także ustalenia kiedy wentylacja przestała działać, a więc czy poza prowadzonym remontem elewacji budynku istniały także inne przyczyny, które miały wpływ na prawidłowość jej działania. Jak bowiem ustalono, zdemontowano czerpnię i wyrzutnię oraz zamurowano otwór w ścianie. W późniejszym czasie tą ścianę wyburzono; jednak okoliczność ta wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie czyni niniejszą sprawę administracyjną jako bezprzedmiotową, ponieważ nie wiadomo czy przywrócono w ten sposób prawidłowe działanie wentylacji w lokalu handlowym "R.". W tym też kontekście nie można uznać, że organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji co wymaga w sprawie wyjaśnienia. Należy mieć bowiem na względzie, że zapewnienie odpowiedniej temperatury w lokalu handlowym może też mieć wpływ bezpieczeństwo mienia (towaru); dlatego niewykluczone, że jeżeli w ramach robót dotyczących remontu elewacji budynku dokonano także demontażu zewnętrznych jednostek klimatyzacji, to przedmiotowe postępowanie nie powinno obejmować także kwestii demontażu instalacji klimatyzacyjnej. Nie chodzi przy tym o kwestię połączenia spraw, ale uwzględnienia w sprawie także innych okoliczności jakie związane są z tymi samymi robotami budowlanymi, a mianowicie – remontem elewacji budynku nawet w sytuacji gdy chodzi o dwie różne instalacje. W zależności od oceny okoliczności konkretnej sprawy niewykluczona jest konieczność rozszerzenia postępowania wyjaśniającego i objęcie nim innych okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Błędem postępowania administracyjnego nie jest jego rozszerzenie w ramach tego samego postępowania, lecz ewentualne wyjście poza granice danej sprawy administracyjnej; czego w skardze kasacyjnej nie wykazano – nie wykazano aby ktoś inny niż inwestor ingerował w instalację klimatyzacyjną; nie wykazano aby ingerencja w instalację klimatyzacyjną nie była związana z remontem elewacji. Owe rozszerzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie wymaga zatem rozważenia (wyjaśnienia), jak niewadliwie ocenił Sąd I instancji, kontrolując legalność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie bowiem czy to nieprawidłowe działanie wentylacji, czy brak klimatyzacji w lokalu handlowym może prowadzić do stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, które to okoliczności mogą być również wynikiem wykonania robót budowlanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy akcentował, że w aktach sprawy brak jest informacji o aktualnym stanie przewodów kominowych obsługujących lokal sklepu "R.". Omawiane braki postępowania nie pozwalały tym samym na jednoznaczną ocenę działań, które doprowadziły do dostępu do kanałów wentylacyjnych. Nie widomo bowiem czy w ten sposób zapewniono lokalowi prawidłowo działającą wentylację. Poza tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego nie chodzi o "restytucję" (przywrócenie stanu poprzedniego), jak akcentuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz o uzyskanie stanu zgodnego z prawem, co można osiągnąć różnymi środkami technicznymi. Norma prawna wynikająca z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Taka jest bowiem także w ogólności idea postępowania "naprawczego" prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.) należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawie naruszenia prawa w tym zakresie nie można się doszukać. Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. nie znajduje na ogół zastosowania do decyzji kasacyjnych. Niemniej wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17). Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje, że wiadome z góry jest jakie powinno być rozstrzygnięcie o zakresie konkretnych praw i obowiązków w sprawie administracyjnej. To dopiero zależy od przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w jego całokształcie, tj. m.in. bez wad o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten nie dotyczy bowiem nakładania jakichkolwiek obowiązków na strony postępowania, lecz stwierdzenia istnienia, że decyzja administracyjna organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.