II OSK 1183/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. i S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 695/17 w sprawie ze skargi E.L. i S.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 695/17, oddalił skargę E.L. i S.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W trakcie oględzin nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w B., przeprowadzonych [...] czerwca 2017 r., pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdzili m.in. iż w rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na drugiej kondygnacji nadziemnej, został zlikwidowany przewidziany w projekcie balkon przy pokoju (sypialni). Ściana zewnętrzna północno-wschodnia tego pokoju została zlicowana ze ścianą zewnętrzną budynku, w wyniku czego balkon został zlikwidowany, a powierzchnia pokoju (sypialni) została powiększona o powierzchnię zabudowanego balkonu. Podczas oględzin dokonano również pomiaru wysokości kalenicy budynku rozbudowanego w stosunku do kalenicy budynku sąsiedniego. Pomiar ten wykazał, że inwestorzy wykonali o 48 cm wyższy obiekt niż został zaprojektowany, co oznacza, że wymiar ten został zwiększony o 5,2 %. Wobec poczynionych ustaleń organ I instancji postanowieniem z 14 czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej w skrócie "Pr. bud."), wstrzymał skarżącym roboty budowlane polegające na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., argumentując że zabudowa balkonu i podwyższenie budynku stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów oraz A.P., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez zmianę kubatury i wysokości obiektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. Skarżący nie wykonali zaprojektowanego na drugiej kondygnacji nadziemnej balkonu przy pokoju (sypialni). Ściana zewnętrzna północno-wschodnia tego pokoju została zlicowana ze ścianą zewnętrzną budynku, w wyniku czego balkon został zlikwidowany, a powierzchnia pokoju (sypialni) została powiększona o powierzchnię zabudowanego balkonu. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, do kubatury budynku wlicza się kubaturę balkonu tylko do wysokości balustrady, wskutek całkowitego zabudowania balkonu zwiększyła się kubatura całego obiektu. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu inwestorów zarzutu, że w miejsce balkonu wykonana została oranżeria o pow. 4,20 m2 wskazana w projekcie w bilansie powierzchni użytkowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że z rzutu piętra oraz rysunku elewacji wynika, iż ta część budynku nie jest oranżerią, gdyż na tych rysunkach nie zostały naniesione przeszklone ściany oranżerii. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że kontrola przeprowadzona 19 lipca 2017 r. wykazała, iż kalenica główna budynku (najwyższy punkt konstrukcji dachu) znajduje się na wysokości 10,08 m w stosunku do poziomu powierzchni terenu przy wejściu do budynku. Natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość tej kalenicy powinna wynosić 9,51 m od poziomu terenu (0,30 m - wysokość od poziomu terenu do poziomu posadzki parteru + 9,21 m - wysokość od poziomu posadzki parteru do górnej krawędzi kalenicy głównej dachu = 9,51 m). Oznacza to, że wysokość rozbudowanego budynku została zwiększona o 57 cm w stosunku do wysokości projektowanej, co stanowi 6 % wysokości budynku rozbudowanego. Wartość ta przekracza dopuszczalną tolerancję 2%, określoną w przepisie art. 36a ust. 5a pkt 1 Pr. bud. Zmiana ta stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E.L. i S.L. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. co miało wpływ na błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Według Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i uzasadniał wydanie kwestionowanego przez skarżących postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. Z materiału dowodowego wynika, że przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej skarżący dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przez zabudowanie balkonu i podwyższenie budynku. Stwierdzono także inne odstąpienia od projektu. Zarzucając błędne ustalenie dotyczące zlikwidowania balkonu skarżący twierdzą, że w projekcie budowlanym w miejscu mylnie wskazywanym jako balkon była przewidziana oranżeria o pow. użytkowej 4,20 m2, która została w całości uwzględniona w kubaturze budynku, a zatem jej zabudowa nie zwiększyła kubatury budynku. Wprawdzie istotnie w opisie techniczno-architektoniczno-budowlanym projektu na piętrze budynku wskazano oranżerię o pow. 4,20 m2, to jednak z arkusza, na którym przedstawiono rzut piętra wynika, że jest to balkon przylegający do pokoju. Zlicowanie ściany zewnętrznej pokoju ze ścianą budynku powiększyło kubaturę budynku. Sąd podzielił wobec tego stanowisko organ, iż zgodnie z definicją kubatury budynku zawartą w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do obliczenia kubatury nie wlicza się kubatury balkonów, ale tylko do wysokości balustrady. Niezasadny jest wobec tego zarzut skarżących, iż kubatura budynku nie zwiększyła się przez zabudowanie balkonu. Skarżący nie uwzględniają bowiem wskazanej wyżej zasady obliczenia kubatury balkonu do ogólnej kubatury budynku. Nietrafny, według Sądu wojewódzkiego, jest też zarzut skargi dotyczący braku wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia wysokości budynku. Pomiaru wysokości budynku organy dokonały dwukrotnie, po raz drugi w związku z zarzutami wniesionymi w odwołaniu. W każdym z tych pomiarów organy stwierdziły zwiększenie wysokości budynku w stosunku do projektowanej wysokości ponad dopuszczalną tolerancję 2 % określoną w art. 36a ust. 5a pkt 1 Pr. bud. Pomiary te wykonano zgodnie z § 6 w/w rozporządzenia, co obrazuje załączony na k. 25 akt administracyjnych rysunek. Zakwestionowanie tych pomiarów bez przedstawienia własnych pomiarów opartych na dokumentacji projektowej nie może odnieść skutku. W tych okolicznościach organ zasadnie stwierdził, iż inwestorzy dokonali istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę kubatury i wysokości budynku, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E.L. i S.L. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działalności organu administracji publicznej w sprawie i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd administracyjny winien był uznać naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej nie dokonał wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że: 1) w rozbudowanej części budynku, na drugiej kondygnacji nadziemnej, został zlikwidowany balkon usytuowany w projekcie przy pokoju - sypialni w sytuacji, gdy zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2015 r. znak: [...] w jego części VI. "Część opisowa architektoniczna, ogólna" w miejscu mylnie wskazywanego przez organ balkonu została przewidziana do wykonania oranżeria o powierzchni użytkowej 4,20 m2, której powierzchnia została w całości uwzględniona przy ustaleniu kubatury brutto budynku — 869,00 m3, a zatem, nie była liczona w sposób, o którym mowa w § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) wysokość rozbudowanego budynku została zwiększona o 57 cm w stosunku do wysokości projektowanej co stanowi 6 % wysokości budynku rozbudowanego - w sytuacji gdy pomiar budynku rozbudowanego wykonano przy błędnym ustaleniu wysokości od poziomu terenu do poziomu posadzki parteru przy wejściu do budynku (która faktycznie wynosi 0,40 m) oraz uwzględniając w pomiarach elementy należące do systemu pokrycia kalenicy, w tym jej wykończenie z gąsiora ceramicznego, w przypadku gdy projekt budowlany określa wysokość budynku w punkcie przecięcia krokwi, nie uwzględnia zaś przy wyliczeniu wysokości budynku systemu pokrycia kalenicy; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej niedostateczne wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy bez przeprowadzenia oględzin przyjął, iż zaprojektowana przez inwestorów oranżeria stanowi "balkon", co zdaniem organu potwierdza fakt, że na rysunkach "rzutu piętra" oraz "rysunku elewacji" nie zostały naniesione "przeszklone ściany oranżerii" oraz przyjął - nie przeprowadzając obliczeń — że kubatura brutto budynku powiększyła się o powierzchnię zlikwidowanego balkonu pomnożoną przez różnicę wysokości kondygnacji z wysokością balustrady; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej nie rozpoznał całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie co miało istotny wpływ na błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz stwierdzić, że organ administracji publicznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w sytuacji, gdy z powodu nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, należało dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę kubatury i wysokości obiektu i należało uchylić postanowienie organu administracji publicznej I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania P.P. i A.P. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiada prawu, a sformułowane pod jego adresem zarzuty natury procesowej, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Poddanym kontroli instancyjnej wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę E.L. i S.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uznając że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Analiza akt administracyjnych pozwala zgodzić się z zaprezentowaną na tym tle oceną Sądu I instancji, iż organy orzekające ustaliły stan faktyczny rozpatrywanej sprawy poprawnie, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, którym dysponowały. Nie naruszyły tym samym reguł procesowych zdefiniowanych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z poczynionych przezeń ustaleń, których skarżący kasacyjnie nie zdołali dotychczas skutecznie podważyć wynika, że w trakcie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej inwestorzy zlikwidowali balkon, na skutek czego zwiększyła się kubatura budynku. Powyższa zmiana stanowi, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud., istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2015 r. projektu budowlanego. Rację ma tym samym Sąd I instancji twierdząc w ślad za organami orzekającymi, że w opisie technicznym architektoniczno-budowlanym projektant wśród pomieszczeń na piętrze budynku przewidział oranżerię o pow. 4,20m2. Analiza części rysunkowej projektu, a konkretnie rzutu piętra i rysunku elewacji dowodzi jednak, że od strony północno-wschodniej budynku przewidziany został balkon przylegający do pokoju (sypialni). W trakcie realizacji inwestycji ściana zewnętrzna pokoju (sypialni) została zlicowana ze ścianą zewnętrzną budynku. W rezultacie powierzchnia pokoju powiększyła się o powierzchnię zlikwidowanego balkonu pomnożoną przez różnicę wysokości kondygnacji i wysokość balustrady. Mając wobec tego na względzie dyspozycję § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), który definiuje pojęcie kubatury brutto, organy nadzoru budowalnego obu instancji poprawnie przyjęły, że doszło do powiększenia kubatury budynku. Kolejnym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji oraz Sąd wojewódzki, zrealizowanie przez inwestorów wyższego o 57 cm budynku aniżeli przewidywał to projekt budowlany - 9,51m (0,30m – wysokość od poziomu terenu do poziomu posadzki parteru + 9,21m – wysokość od poziomu posadzki parteru do górnej krawędzi kalenicy głównej dachu). Pomiary wysokości rozbudowanego budynku zostały wykonane dwukrotnie. Pierwszy raz na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie w toku postępowania odwoławczego, celem zweryfikowania trafności zarzutów odwołania. W aktach sprawy znajduje się protokół z pomiaru wysokości budynku, przeprowadzonych [...] lipca 2017 r. wraz z fotografią elewacji frontowej budynku i naniesionymi nań wynikami pomiarów. Wynika z nich mianowicie, że kalenica główna budynku, a więc najwyższy punkt konstrukcji dachu znajduje się na wysokości 10,08m w stosunku do poziomu powierzchni terenu przy wejściu do budynku. Poprawność wykonanego opomiarowania budynku w świetle § 6 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń. Gołosłowny jest tym samym zarzut skargi kasacyjnej, jakoby obliczeń dokonano biorąc pod uwagę różnicę pomiędzy wysokością budynku rozbudowanego a wysokością budynku sąsiedniego, a następnie do tych wyliczeń dodano wysokość budynku sąsiedniego przyjętą z projektu budowlanego. Bezspornie wysokość rozbudowanego budynku została zwiększona. Wynosi ona 6% wysokości budynku rozbudowanego, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 36a ust. 5a pkt 1 Pr. bud. dopuszcza w tym zakresie tolerancję w granicach 2%. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżący kasacyjnie poza polemiką ze stanowiskiem organów obu instancji oraz Sądu I instancji nie przedstawili dotychczas własnych pomiarów w odniesieniu do dokumentacji projektowej skutecznie podważających ustalenia organów orzekających w tym zakresie. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. prawidłowo wstrzymał prowadzone roboty budowlane, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach postanowień organy rzetelnie i rzeczowo wyjaśniły przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ich wydaniu. Fakt, że nie zdołały w tym zakresie przekonać skarżących kasacyjnie, nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 11 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji w zakresie przyznanych mu kompetencji, rozpoznając skargę inwestorów prawidłowo ocenił legalność postanowienia organu odwoławczego. W rezultacie tej kontroli zastosował środek przewidziany w ustawie. Orzekając w zaskarżonym wyroku o oddaleniu skargi Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Okoliczność, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie, nie może świadczyć o naruszeniu wspomnianych unormowań. Nieskuteczny jest też zarzut błędnego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. podniesiony w ramach zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien zostać oparty na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinien wyjaśnić jak, w jego ocenie, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Analizowany wyżej zarzut, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia, nie spełnia omówionych wyżej przesłanek, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną kontrolę w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Pozbawiony podstaw prawnych jest wniosek uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu kasacyjnym takimi szczególnymi unormowaniami są art. 203 p.p.s.a. i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te przewidują zwrot kosztów postępowania kasacyjnego jedynie dla strony, która wniosła skargę kasacyjną, organu bądź skarżącego, w zależności od wyniku sprawy. Nie normują one jednak zwrotu kosztów dla innych uczestników postępowania.