VII SA/Wa 244/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, zakończonej wcześniejszym postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Powyższy wniosek został wniesiony przez [...] z siedzibą w M., zwane dalej również "Towarzystwem" lub "skarżącym", w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 113 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak[...], uchylił w części decyzję Wojewody [...] i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku późniejszej analizy wydanego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. zawiera błąd wymagający poprawienia. W związku z tym, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską we własnej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., w ten sposób, że znajdujący się na stronie 4, w punkcie IV, w wierszach od 18 do 22 licząc od góry strony, zwrot: [Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)]. "2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie IV niniejszej decyzji. Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania: w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny." zastąpił zwrotem: [Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)] "2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie 4.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy [...] według wariantu "III". Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania." W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. organ wyjaśnił przyczynę sprostowania. Otóż zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej nałożonego decyzją Ministra wynika z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 4.1 i 5.1) oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2015 r., uzgadniającego realizację przedsięwzięcia (pkt 3.13). Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonując wskazanej wyżej zmiany własnej decyzji przyjął, że stanowi to wykonanie dyspozycji art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.). Powołany przepis stanowi, że w określonych decyzjach wymienionych w tej ustawie, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia. Natomiast w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, która reguluje kwestie związane z prowadzeniem monitoringu przyrodniczego wystąpił błąd będący - zdaniem organu - oczywistą omyłką. Wskazano bowiem, że kwestie monitoringu przyrodniczego zostały określone w "punkcie IV niniejszej decyzji", co wskazywałoby na decyzję Wojewody [...], podczas gdy w rzeczywistości kwestie te uregulowane zostały w pkt. 4.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W opinii Ministra Infrastruktury i Budownictwa sprostowanie wskazanej oczywistej omyłki nie ma wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. W dniu [...] września 2016 r. [...]Towarzystwo [...] z siedzibą w M. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w dniu [...] września 2016 r. przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Towarzystwo wniosło o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. w całości wraz z umorzeniem dalszego postępowania w sprawie sprostowania przez ten organ treści decyzji własnej z dnia [...] lipca 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu Towarzystwo zarzuciło: - naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. gdyż dokonana zmiana przekracza dopuszczalny zakres sprostowania oczywistej omyłki; - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik zakończonej w dniu [...] września 2016 r. sprawy. W ocenie skarżącego dokonane sprostowanie nie tylko wykracza istotnie poza dopuszczalny zakres sprawy, ale również prowadzi do istotnej zmiany merytorycznej treści modyfikowanego aktu. Organ nie wyjaśnił bowiem przyczyny usunięcia w nowo nadanej treści pkt. IV decyzji końcowej frazy "w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny", która znajdowała się w tekście pierwotnym i która przesądzała o zakresie monitoringu porealizacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Towarzystwa, Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2016 r. Organ uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., gdyż w jego ocenie dokonane sprostowanie decyzji Ministra nie przekroczyło dopuszczalnego zakresu sprostowania oczywistej omyłki. Organ stwierdził, że nie zachodzą zatem przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia prostującego. Dokonane sprostowanie oczywistej omyłki nie spowodowało też zmiany merytorycznej decyzji i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Za dokonaniem korekty przemawiał też oczywisty stan faktyczny sprawy, w tym w szczególności treść pkt. 5.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonego postanowienia wraz z uchyleniem w całości poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] września 2016 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a.; 2) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., 3) naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. – gdyż: a) utrzymano w nim w mocy postanowienie z dnia [...] września 2016 r., w którym dokonano naprawy błędów popełnionych w pkt. IV decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. przekraczających zakres prostowania oczywistych omyłek i błędów pisarskich, dopuszczony w wymienionym przepisie; b) dopuszczono, aby w obrocie prawnym pozostało poprzednie postanowienie Ministra z dnia [...] września 2016 r., w którym to rażąco błędnie zmieniono końcowe brzmienie poprawionemu pkt. IV decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., poprzez niczym nie uzasadnione usunięcie w rozstrzygnięciu wymienionego powyżej punktu tej decyzji frazy "w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny", co zmienia w sposób mający istotne znaczenie dla sprawy treść pkt. IV sentencji tej decyzji. Ponadto skarżący wskazał na następujące okoliczności: – oba zaskarżone postanowienia Ministra (z dnia [...] września oraz [...] listopada 2016 r.) nie zostały doręczone skutecznie wszystkim stronom postępowania – poprzez dokonanie publicznego obwieszczenia o ich wydaniu (patrz – art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", oraz doręczenie bezpośrednie do właścicieli i wieczystych użytkowników gruntów oraz zarządców nieruchomości zajętych bezpośrednio na budowę fragmentu drogi ekspresowej [...] (patrz – art. 5a ust. 2 pr.bud. – w związku z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 2031, ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową"; – rozdzielnik - lista stron, do których zostały doręczone bezpośrednio zaskarżone postanowienia Ministra jest w obu tych postępowaniach znacząco różny – w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016r. znacząco i nieuprawnienie skrócony, gdyż pominięto w nim 9 osób fizycznych wymienionych w rozdzielniku postanowienia z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2017 r. na skargę złożoną przez Towarzystwo, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarga nie zawiera argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 113 § 1 k.p.a. stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w toku postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2016 r. Do zarzutów tych organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz nie zastosowania właściwego w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Organ uznał, że ww. rozstrzygnięcie nie narusza prawa, a zatem nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów. Zdaniem organu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 5a ust. 1 i 2 pr.bud. w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, poprzez brak doręczenia zarówno postanowienia prostującego, jak i postanowienia Ministra, wszystkim stronom postępowania w drodze obwieszczenia i bezpośredniego doręczenia do właścicieli nieruchomości zajętych pod budowę fragmentu drogi ekspresowej [...] (Obwodnicy [...]). W przedmiotowej sprawie art. 5a ust. 1 i 2 pr.bud. nie miały w ogóle zastosowania, zatem organ nie mógł naruszyć tych przepisów. Postanowienie prostujące zostało doręczone bezpośrednio organowi pierwszej instancji, inwestorowi i stronom składającym odwołania od decyzji Wojewody [...], zaś postanowienie Ministra zostało doręczono osobiście organowi pierwszej instancji i inwestorowi oraz skarżącemu, który jako jedyny zaskarżył postanowienie prostujące. Natomiast pozostałe strony postępowania o ich wydaniu zostały poinformowane w drodze obwieszczenia. Organ dodał też, że procedura doręczania rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie ma wpływu na ich prawidłowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z tego względu skarga zasługuje na uwzględnienie. W opinii Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przede wszystkim art. 113 § 1 k.p.a. Należy pamiętać, że przepis regulujący instytucję sprostowania błędów pisarskich i rachunków oraz innych oczywistych omyłek w decyzjach (aktach) wydanych przez organ administracji stanowi wyjątek od art. 110 k.p.a., czyli zasady związania organu administracji wydaną decyzją (aktem). W związku z tym dokonując wykładni art. 113 § 1 k.p.a. należy przepis ten interpretować w sposób ścisły lub jeśli inne okoliczności na to wskazują, w sposób ścieśniający (zwężający). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładania rozszerzająca cytowanego przepisu, czyli taka, w przypadku której pojęcie oczywistych błędów pisarskich, rachunkowych i omyłek obejmowałoby merytoryczne zmiany wydanej decyzji (aktu). Zasada exceptiones non sunt extendendae uznawana powszechnie za standard europejskiej (kontynentalnej), w tym również polskiej kultury prawnej, wyraźnie wskazuje, iż normy wyjątkowej nie powinno się wykorzystywać dla celów wykraczających poza zakres unormowania. W świetle powyższej zasady zarówno nauka prawa, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują zgodnie, że art. 113 § 1 k.p.a. może być stosowany wyłącznie do "błędów pisarskich i rachunkowych" oraz "innych oczywistych omyłek". Błędem pisarskim będzie zatem wyłącznie widoczne, uczynione wbrew zamierzeniu osoby działającej w imieniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu lub mylna pisownia – w sensie gramatycznym – albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Innymi słowy, błędem pisarskim będzie tylko przeoczenie lub niewłaściwy dobór słowa (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 113, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wydanie 5., Warszawa 2013, str. 700 i nast. oraz wskazane tam orzecznictwo sądów, począwszy od wyroku Najwyższego Trybunału Administracyjnego z 1932 r.). Sprostowanie błędu pisarskiego lub innej omyłki musi dotyczyć błędu oczywistego zarówno dla autora, jak i adresata tekstu decyzji (aktu). Oczywistość błędu pisarskiego lub innego powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania sentencji rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, całości aktu z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. W konsekwencji, sprostowanie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia, a więc faktycznie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego, chociażby byłaby to zmiana na lepsze w rozumieniu organu. Postanowienie o sprostowaniu decyzji wydane w trybie art. 113 k.p.a., które nie nosi jednak cech sprostowania, ale zostało potraktowane przez organ jako integralna część decyzji (aktu) uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności takiej decyzji (patrz: wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1084/91, patrz też A. Wróbel, j.w., str. 702). Przyjmuje się bowiem bez zastrzeżeń, że wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), a nie w drodze sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne polegające na niewłaściwym ustaleniu prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – ustaleniu konsekwencji prawnych i obowiązków nałożonych na stronę w wyniku zastosowania określonej normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 782/12, LEX nr 1264937). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., zawierające sprostowanie błędu we wcześniejszej decyzji organu z dnia [...] lipca 2016 r., nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W tekście zastępującym wyrażenie umieszczone oryginalnie na stronie 4, w punkcie IV, w wierszach od 18 do 22 wskazano bowiem bezpośrednią podstawę ustalenia zakresu monitoringu przyrodniczego (punkt 4.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r.), przesądzając przez to o przedmiocie monitoringu. Oznaczało to również rezygnację z szerokiej kategorii "oddziaływania na klimat akustyczny". W tym stanie rzeczy, utrzymanie w mocy postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zakwestionowanej przez skarżącego postanowienia tego organu z dnia [...] września 2016 r. stanowiło naruszenie art. 113 § 1 k.p.a., a także błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. Uznanie istotnej zmiany treści oryginalnej decyzji organu z dnia [...] lipca 2016 r. za sprostowanie oczywistej omyłki, powodowało również faktyczną zmianę sposobu wykonania obowiązków organu w zakresie zawiadamiania osób trzecich, którym przysługuje interes prawny w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Gdyby zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. została dokonana w formie decyzji zmieniającej, wówczas na właściwym organie administracji ciążyłby obowiązek zastosowania art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w związku z art. 11f ust. 3 tej ustawy. Przepisy te przewidują szczegółową procedurę obwieszczeń o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznając zmianę merytoryczną własnej wcześniejszej decyzji za sprostowanie oczywistej omyłki przyjął, że jest zwolniony z wykonania obowiązku dotyczącego jawności publicznej decyzji administracyjnych w takim zakresie, w jakim wynika to z właściwych przepisów. Konsekwentnie, organ nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. przyczyn takiego rozstrzygnięcia, chociaż zdaniem Sądu powinien to uczynić. Tymczasem zaskarżone postanowienie ograniczało listę adresatów tego aktu do trzech podmiotów. Z tego względu Sąd uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do zastosowania art. 5a ust. 1 pr.bud. w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz pozostałych, wskazanych wyżej przepisów tej ustawy. W ponownym postępowaniu w sprawie organy administracji powinny w sposób zgodny z przepisami prawa dokonać modyfikacji treści decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., a jednocześnie prawidłowo powiadomić wszystkie strony i uczestników postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2016 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w punkcie drugim wyroku.