I OSK 1026/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1339/17 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1339/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. sp. z o.o. w O. (dalej także jako: spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (daje także: Minister) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Lubuski (dalej także jako Wojewoda) przeznaczył nieruchomość oznaczoną jako działki oznaczone nr [...] pow. 6,8238 ha i nr [...] o pow. 0,2114 ha, położone w obrębie [...], pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Ochrona przeciwpowodziowa miasta Słubice, gm. Słubice - rozbudowa istniejącego wału przeciwpowodziowego rzeki Odry od km 26+00 do km 32+700 i wału bocznego o długości 185 m oraz budowa nowego wału przeciwpowodziowego okrężnego o długości 5,90 km". Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda Lubuski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 208 870 zł na rzecz "K." sp. z o.o. w O. za prawo własności ww. nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Województwa Lubuskiego oraz zobowiązał Zarząd Województwa Lubuskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "K." sp. z o. o. w O.. W odwołaniu spółka zakwestionowała wysokość odszkodowania, podnosząc, że jest ono zaniżone. Wniosła o ustalenie odszkodowania w wysokości 2 500 000 zł. Wskazała na pominięcie w ustalonej kwocie odszkodowania utraconych zysków, które czerpała z przedmiotowej nieruchomości, oraz nieuwzględnienia strat powstałych wskutek spadku cen ziemi za wałem przeciwpowodziowym. W piśmie z 20 października 2016 r. spółka wniosła o powołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego w celu wyceny spadku wartości nieruchomości za wałem oraz biegłego z dziedziny rachunków i szacowania zbiorów płodów rolnych na okoliczność utraconych korzyści powstałych w związku z utratą możliwości zarobkowych. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył szereg przepisów stanowiących podstawę do ustalenia odszkodowania - ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966 ze zm.; dalej: "specustawa"): art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4, art. 20 ust. 1, 3 i 7, art. 21 ust. 1. Nadto powołał się na art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej "u.g.n."). Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 27 listopada 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, aktualizowany 16 grudnia 2015 r. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego Minister zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie kwestii jego aktualności. Rzeczoznawca majątkowy pismem z 22 marca 2017 r. nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego, wskazując na wzrost cen transakcji nieruchomości rolnych niezabudowanych na rynku obejmującym obszar gminy Słubice oraz na zmianę ceny drewna. Biegły wskazał również, że jako nieruchomości porównawcze dobrane zostały transakcje nieruchomościami, które odbyły się w latach 2012-2014, a tak duży odstęp czasowy również uzasadnia konieczność sporządzenia aktualnej wyceny nieruchomości. Zdaniem Ministra w sprawie konieczne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen nieruchomości, co jest równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Minister podniósł, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości. W odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty własności gruntu i jego części składowych. Specustawa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za inne uszczerbki powstałe w majątku byłego właściciela nieruchomości. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. U.g.n. odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się odwołujący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Z powyższych względów Minister uznał, że w sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda zobowiązany będzie zlecić wykonanie kolejnego operatu szacunkowego i dokonać jego oceny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka, kwestionując zaskarżoną decyzję w zakresie zaprezentowanego przez organ stanowiska, że odszkodowanie nie należy się za utracone zarobki, spadek wartości nieruchomości, czy utracone pożytki. Zdaniem spółki szkoda nie obejmuje tylko samej stricte ustalonej wartości nieruchomości, ale ma znaczenie szerokie, tj. utrata zarobków, pożytków, czy spadek wartości. Z ustawy nie wynika, aby nie można było brać pod uwagę innych składowych. Spółka wskazała, że z art. 130 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu odszkodowania istotne jest również przeznaczenie nieruchomości. W tym przypadku przeznaczenie nieruchomości umożliwiało spółce zarobkowanie. Tej przesłanki organ nie zbadał i w konsekwencji doszedł do błędnego przekonania, iż szkoda nie obejmuje utraconych zarobków, spadku wartości, co skutkuje tym, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nie będzie badał w tym zakresie wysokości szkody. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że uwzględnienie w kwocie odszkodowania dochodów i utraconych korzyści z tytułu przejęcia nieruchomości wykracza poza art. 128 i art. 134 u.g.n. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że operat szacunkowy z 27 listopada 2014 r. utracił aktualność na etapie postępowania odwoławczego. Potwierdził to rzeczoznawca majątkowy P. A. w piśmie z 22 marca 2017 r. Zasadnie zatem Minister zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., skoro zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. nakłada na organy orzekające w administracyjnym toku instancji w sprawie o odszkodowanie za nabycie przez Województwo Lubuskie z mocy prawa przedmiotowych nieruchomości w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowej, aby te dwukrotnie orzekały co do istoty sprawy w oparciu o sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego aktualną opinię o wartości nieruchomości, (art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 8 i art. 30 specustawy). Skoro aktualny operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie odszkodowawczej, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do orzekania w sprawie w oparciu o nową wycenę uzyskaną w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), ponieważ pozbawiłby strony prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Odnosząc się do problemu słusznego odszkodowania, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnieniem tym wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie". Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (tak też w uzasadnieniu wyroku TK z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, że prawo własności ma charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne (art. 361 Kodeksu cywilnego), obejmujące zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści, różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; uzasadnienie wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). Zatem słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to nie to samo, co odszkodowanie w pełni ekwiwalentne, albowiem co prawda jest ono powiązane z wartością nieruchomości, lecz stanowi kompromis pomiędzy oczekiwaniami jednostki, a możliwościami budżetu państwa. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 8 specustawy wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei specustawa w art. 21 ust. 3 wyraźnie stanowi, że suma wysokości odszkodowania przysługująca dotychczasowemu właścicielowi, poza wyjątkami z ust. 7 i 8, nie może przekroczyć wartości nieruchomości. Jeżeli chodzi o wartość odtworzeniową nieruchomości, określa się wartość gruntu i wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 8 specustawy). Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, może obejmować np. utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Za trafne Sąd ten uznał stanowisko Ministra, zgodnie z którym określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, na potrzeby niniejszej sprawy, nie może zawierać wyceny takich elementów jak: utracone zyski z tytułu użytkowania nieruchomości przez spółkę, utracona możliwość pobierania z niej pożytków, straty powstałe skutek spadku cen gruntu za wałem przeciwpowodziowym. Jeżeli spółka uważa, że wartość wywłaszczonych nieruchomości jest znacznie wyższa, niż wycenił to rzeczoznawca majątkowy, to ma możliwość zweryfikowania swojego stanowiska poprzez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii o wartości przedmiotowych działek, a jeżeli stanowisko spółki potwierdzi rzeczoznawca, wówczas skarżąca będzie miała możliwość złożenia tzw. kontroperatu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji w części mówiącej, że przy ponownej wycenie nieruchomości nie będą brane pod uwagę korzyści utracone w postaci utraty możliwości zarobkowych oraz nie uwzględni się spadku pozostałej przy dotychczasowym właścicielu części nieruchomości, jak również planów z tych nieruchomości". Na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE wniosła o skierowanie pytania prejudycjalnego, a mianowicie wykładni art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, gdyż na gruncie prawa krajowego pojęcie "słusznego odszkodowania" interpretowane jest odmiennie, aniżeli w innych państwach członkowskich. Nadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r. poprzez jego częściowe niezastosowanie i tym samym stwierdzenie, że słuszne odszkodowanie przy wywłaszczeniu nie obejmuje korzyści utraconych w postaci utraty możliwości zarobkowych oraz nie uwzględnia spadku pozostałej przy dotychczasowym właścicielu części nieruchomości, jak również plonów z tych nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r. poprzez dyskryminację podmiotu krajowego z powodu przynależności państwowej, wynikającą z przyjętej wąskiej wykładni pojęcia słusznego odszkodowania w prawie krajowym, podczas gdy w przeważającej reszcie państw członkowskich Unii Europejskiej stosunkowa suma odszkodowania byłaby większa, z uwagi na szerszą wykładnię terminu słusznego odszkodowania tam obowiązującą; 3. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że przepis ten wskazuje przede wszystkim na granice kompensacji, podczas gdy przepis ten wskazuje przede wszystkim na społeczne uzasadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej i nie wyklucza wynagrodzenia szkody w całości, jeśli wymagają tego względy słuszności (J. Boć, O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównania strat legalnych, w: Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym, s. 32.); 4. art. 21. ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez uznanie, że określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie może zawierać wyceny takich elementów jak utracone zyski z tytułu użytkowania nieruchomości oraz utraconą możliwość pobierania z niej pożytków i wzięcie pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego ceny samych nieruchomości podobnych jaką możną uzyskać w obrocie cywilnoprawnym za te nieruchomości podobne, podczas gdy, gdyby sama osoba wywłaszczana zamierzała dobrowolnie sprzedać w obrocie cywilnoprawnym wywłaszczaną nieruchomość, to cena ta byłaby odpowiednio wyższa właśnie z uwagi na utraconą możliwość pobierania pożytków z tej nieruchomości czy utracone zyski. W uzasadnieniu spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Na rozprawie pełnomocnik spółki wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego skupiają się wokół tezy skarżącej Spółki, że odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej pn. "Ochrona przeciwpowodziowa miasta Słubice, gm. Słubice - rozbudowa istniejącego wału przeciwpowodziowego rzeki Odry od km 26+00 do km 32+700 i wału bocznego o długości 185 m oraz budowa nowego wału przeciwpowodziowego okrężnego o długości 5,90 km" na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (jt. Dz. U. z 2015 r. poz. 966, ze zm.), dalej "specustawa", powinno być powiększone o kwotę wartości utraconych zarobków oraz pożytków, jakie Spółka czerpała z ww. nieruchomości, a także o kwotę utraconej wartości nieruchomości, stanowiącej także własność Spółki, położonej za wałem przeciwpowodziowym. Przechodząc do omówienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106). W ostatnio wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, że prawo własności ma charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; uzasadnienie wyroku K 4/10). Trafnie także Sąd ten zauważa, że pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11). Zatem słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to nie to samo, co odszkodowanie w pełni ekwiwalentne, ponieważ, co prawda jest ono powiązane z wartością nieruchomości, lecz stanowi kompromis pomiędzy oczekiwaniami jednostki, a możliwościami budżetu państwa. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie, a co za tym idzie konieczność ustalenia odszkodowania, nastąpiło z uwagi na zaspokojenie dobra ogółu w postaci realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ustalenia i ocena Sądu pierwszej instancji dotyczące braku podstaw prawnych do powiększenia odszkodowania o powyższe kwoty jest prawidłowa. Z art. 19 ust. 4 specustawy wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1 (art. 20 ust. 2 specustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21, co wynika z art. 20 ust. 8 specustawy. W pierwszej więc kolejności należy sięgnąć do art. 21 specustawy, aby w jego treści odnaleźć normy kształtujące wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W art. 21 ust. 2 specustawy wskazano na przypadki zmniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zastrzegając w art. 21 ust. 3, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot odszkodowań, o których mowa w ust. 7 i 8, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania – pomijając wyjątki określone w art. 7 i 8 specustawy - nie może przekraczać wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W art. 21 ust. 7 specustawy wskazano zaś na powiększanie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia w terminie określonym w tym przepisie. Także w art. 21 ust. 8 specustawy określono sytuację, w której wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę 10.000 zł, jeżeli przejęciu ulega nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny. Natomiast w art. 21 ust. 10 specustawy uregulowano kwestie rozliczeń dotyczących nieruchomości zajętych pod rodzinne ogrody działkowe, który to przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Z powyższego wynika, że wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości i następnie może być powiększona jedynie ze względu na okoliczności określone w art. 21 ust. 7 i 8 specustawy. Również z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej u.g.n., wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje stanowi kwota odpowiadająca wartości tych praw. Również z art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą według art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Ustawa ta w art. 135 ust. 1 stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Zaś wartość odtworzeniowa nieruchomości, to wartość gruntu i wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 8 specustawy). Trafnie w świetle ww. przepisów prawa Sąd pierwszej instancji przyjął, że odszkodowanie uregulowane w ww. przepisach nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, może obejmować np. utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Należy podkreślić, że odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie specustawy wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości poza treścią art. 21 specustawy oraz art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 i art. 151 oraz art. 154 u.g.n. nie jest dopuszczalne. Takiemu rozumieniu odszkodowania nie stoi też na przeszkodzie § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.(ust. 1). W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. (ust. 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. (ust. 3). Ani więc z przepisów specustawy, ani też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie specustawy była powiększana o utracone korzyści i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i zarzut naruszenia art. 21. ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 w zw. z art. 135 u.g.n. w zw. z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. uznać należy za nietrafny. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r. poprzez jego częściowe niezastosowanie i stwierdzenie, że słuszne odszkodowanie przy wywłaszczeniu nie obejmuje korzyści utraconych w postaci utraty możliwości zarobkowych oraz nie uwzględnia spadku pozostałej przy dotychczasowym właścicielu części nieruchomości, jak również plonów z tych nieruchomości. Zgodnie z owym przepisem prawa: "Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie." W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło w interesie publicznym, które będzie ustalone zgodnie z ww. przepisami prawa i według powyższych reguł, co pozwala na przyjęcie, że będzie odszkodowaniem słusznym, i będzie wypłacone w ustalonym w terminie wskazanym w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r. (C2007/C 303/01), zgodnie z którym: "W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla ich postanowień szczególnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową". Mając na względzie z jednej strony wyżej powołane unormowania krajowe dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne oraz art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r., z drugiej zaś okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie można uznać, że doszło w niej do naruszenia ustanowionego w art. 21 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 30 marca 2010 r. zakazu dyskryminacji z tego względu, że odszkodowaniem tym nie zostaną objęte utracone korzyści w postaci utraty możliwości zarobkowych oraz szkoda wyrażająca się ewentualnie spadkiem cen pozostałej przy dotychczasowym właścicielu części nieruchomości, jak wartością utraconych plonów z tych nieruchomości. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za trafne stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, na potrzeby niniejszej sprawy, nie może zawierać wyceny takich elementów jak: utracone zyski z tytułu użytkowania nieruchomości przez Spółkę, utracona możliwość pobierania z niej pożytków, straty powstałe wskutek spadku cen gruntu za wałem przeciwpowodziowym. Trafnie także zauważa, że jeżeli skarżąca Spółka uważa, że wartość wywłaszczonych nieruchomości jest znacznie wyższa, niż wycenił to rzeczoznawca majątkowy P. A., w szczególności opiewa na kwotę 2.500.000 zł, to ma możliwość zweryfikowania swego stanowiska poprzez zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii o wartości przedmiotowych działek, a jeżeli stanowisko Spółki potwierdzi rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, to wówczas skarżąca Spółka będzie miała możliwość złożenia tzw. kontroperatu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.