II OW 73/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie: NSA Grzegorz Czerwiński, del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. Starosta[...] , na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku "o ustalenie linii brzegu wód płynących obecnej działki nr [...] obr. [...] ". W uzasadnieniu Starosta wskazał, że pismem z dnia 4 maja 2017 r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) - dalej: Prawo wodne, przekazał wniosek B. G. z dnia 24 listopada 2016 r. o ustalenie linii brzegu wód płynących w obrębie obecnej działki nr [...] obr. [...] gm. [...] do Marszałka Województwa [...] zgodnie z właściwością. Marszałek Województwa [...] pismem znak: [...] z dnia 22 maja 2017 r. przekazał sprawę Staroście[...] . Starosta [...] wnioskiem z dnia 31 maja 2017 r. znak: [...] wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pismem znak: [...] z dnia 13 czerwca 2017 r. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwy do rozstrzygnięcia sporu. Starosta podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego linie brzegu dla wód granicznych oraz dla śródlądowych dróg wodnych ustala w drodze decyzji właściwy marszałek województwa. W decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] stwierdzono, że odnoga oddzielona od głównego koryta rzeki Warty traktowana jest jako koryto rzeki Warty, dlatego w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest marszałek województwa. Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia 7 sierpnia 2017 r. stwierdził, że nie jest właściwy do ustalenia linii brzegu na projektowanej działce nr[...] , ponieważ woda na tej działce nie jest śródlądową drogą wodną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej P.p.s.a.) z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W przedmiotowej sprawie, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny, albowiem, w okolicznościach sprawy, będące w sporze organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia wobec marszałków województw w sprawach określonych przepisami Prawa wodnego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), zaś względem starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej określone w ustawie, jakim jest sprawa o ustalenie linii brzegu (art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego), funkcję organu wyższego stopnia pełni właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego). Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu właściwości tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale o indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Spór o właściwość może być sporem pozytywnym, gdy przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe, lub negatywnym, gdy każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy. I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie zaistniał bowiem spór negatywny pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] o to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku B. G. o ustalenie linii brzegu wód płynących obecnej działki nr [...] obr.[...]. Zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowiło stwierdzenie, czy wody płynące na działce nr [...] obr. [...] stanowią śródlądową drogę wodną. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Według art. 9 ust. 1 pkt 18 Prawa wodnego ilekroć w ustawie jest mowa o śródlądowych drogach wodnych rozumie się przez to śródlądowe wody powierzchniowe, na których z uwagi na warunki hydrologiczne oraz istniejące urządzenia wodne, możliwy jest przewóz osób i towarów statkami żeglugi śródlądowej. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na 1) płynące, do których zalicza się wody: a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek; b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych; c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących; 2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi. Z akt administracyjnych wynika, że B. G. wnioskiem z dnia 24 listopada 2016 r. skierowanym do Starosty [...] domaga się ustalenia linii brzegu wód płynących w obrębie obecnej działki nr [...] obr. [...] gm. [...] dla gruntów pokrytych wodami płynącymi opisanymi w projekcie jako działka do geodezyjnego wydzielenia nr[...]. Do wniosku dołączyła projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Z powyższego projektu sporządzonego osobiście przez B. G., a także dołączonej do akt opinii biegłego sądowego w sprawie karnej sporządzonej dla Sądu Rejonowego w [...] II Wydziału Karnego, sygn. akt[...] , wynika, że znajdujące się w rejonie wałów przeciwpowodziowych (międzywalu) obwodu nr [...] rzeki Warty zbiorniki wodne stanowią wody płynące - fragmenty systemu starorzecza. W powyższej opinii w punkcie 5 biegły wyjaśnił, że odcinek rzeki Warty ob. m. [...] do ujścia Noteci okolony jest wałami przeciwpowodziowymi. Wały te chronią grunty przyległe przed zalaniem. Obszar między wałami ma przejąć wysokie wody rzeki, tzn. wielką wodę wiosenną (roztopową) i wielką wodę letnią. Podczas budowy i eksploatacji wałów zakłada się okresowe zalanie całego obszaru międzywala. Biegły podkreślił, że wody w obszarze międzywala mają stałe (rokrocznie), aczkolwiek okresowe (przy wysokich stanach wód w rzece) połączenie z korytem rzeki. Z tych powodów zbiorniki wodne występujące na obszarze międzywala uznaje się za wody płynące, a gospodarka rybacka na takich zbiornikach uznana jest przez ustawodawcę za element gospodarki rybackiej na podstawowym cieku, tzn. rzece. W projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami (pkt 1.4.1.) B. G. wskazała, że proponowana do wydzielenia działka nr [...] obr. [...] gm. [...] położona jest w międzywalu rzeki Warty, a zatem poziom wód gruntowych na tej działce i poziom wód na gruntach pokrytych wodami płynącymi na tej działce kształtowany jest poziomem wód rzeki Warty, który w naturalny sposób zmienia się wraz z przebiegiem opadów i przebiegiem roztopów. Z natury rzeczy położona w międzywalu rzeki Warty cała powierzchnia działki nr [...] jest okresowo zalewana wodami powodziowymi z tej rzeki utrzymywanymi wałami przeciwpowodziowymi. Wniosek B. G. z dnia 24 listopada 2016 r. jest kolejnym wnioskiem w przedmiocie ustalenia linii brzegu wód w obrębie działki nr[...] . Poprzedni wniosek został uwzględniony. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r. znak: [...] na wniosek B. G. ustalił linię brzegu dla części wód na działce nr[...] , obręb[...] , gmina[...] . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Dyrektor RZGW w [...] stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z korytem rzeki Warty (odnogą oddzieloną od głównego koryta), którą płynie woda, zatem należy zakwalifikować ją jako śródlądową drogę wodną, dla której organem właściwym dla ustalenia linii brzegu jest marszałek województwa (art. 15 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego). Należy wskazać, że zgodnie z pkt 24 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych dróg wodnych (Dz. U. Nr 210, poz. 1786 ze zm.), wydanym na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa wodnego, rzeka Warta od Kanału Ślesińskiego do ujścia rzeki Odry zaliczona jest do śródlądowych dróg wodnych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych (Dz. U. Nr 77, poz. 695 ze zm.) rzeka Warta na wysokości miejscowości [...] gmina[...] , tj. odcinek rzeki Warty od miejscowości Luboń do ujścia rzeki Noteci została zakwalifikowana do śródlądowych dróg wodnych klasy Ib (pkt 22 lit. b załącznika nr 2 Podział śródlądowych dróg wodnych na klasy). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku B. G."o ustalenie linii brzegu wód płynących obecnej działki nr [...] obr. [...] " - na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a.