II SA/Kr 264/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Sygn. akt II SA/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] – ziemskiego w K. postanowieniem z 29 grudnia 2015 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.Dz. U. z 2013r., poz. 1409, ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, nałożył na właściciela działki - T. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej za budynek garażu, zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości S., gmina J. - P. - zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w wysokości [...] zł . W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące zrealizowania budynku garażu na dz. nr [...] w miejscowości S., gmina J. - P. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W trakcie oględzin w dniu 4 marca 2015 r. stwierdzono, iż stan faktyczny budynku garażowego o konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną, nie uległ zmianie, nie wykonano żadnych robót budowlanych od ostatniej kontroli, która miała miejsce 25 września 2012 r. Według oświadczenia T. S., inwestorem budynku była J. H.. Na dzień dzisiejszy inwestor nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał po 2003 r. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdził, że ma zastosowanie ustawa Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji z 28 czerwca 2015 r. W dniu 30 listopada 2015 r. do organu wpłynął projekt budynku garażu, w związku, z czym nałożono na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł. Organ wskazał, że po wniesieniu w/w opłaty legalizacyjnej wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót przedmiotowego budynku, w której nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła T. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 49 ust.2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a to przyjęcie, iż opłata legalizacyjna podlega opłacie według wskazanych przepisów, tj. w wysokości [...] zł; - naruszenie art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a to nieuzasadnione pominięcie konieczności zastosowania stałej opłaty legalizacyjnej; - naruszenie art. 49 ustawy Prawo budowlane, a to stwierdzenie obowiązku uiszczenia opłaty, pomimo upływu okresu przedawnienia. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia względnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez pierwszą instancję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 20 grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj.- Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 49 ust. 1 i ust.2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy garaż zlokalizowany na działce o nr ewid.[...] w miejscowości S. powstał po roku 2003. Zatem zastosowanie w znajdzie ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Organ zacytował art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443), wskazując, że w sprawie będzie miał zastosowanie wprowadzony ustawą zmieniającą przepis zawarty w art. 49c u.p.b. W pozostałym zakresie, zastosowanie będzie miało brzmienie dotychczasowe ustawy Prawo budowlane, sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku z powyższym, inwestor przed rozpoczęciem przedmiotowej budowy powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Postanowieniem nr [...] z 30 września 2015 r. organ I instancji w oparciu o art. 48 ust.2 i 3 u.p.b. nałożył na T. S. obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2015 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej W dniu 22 grudnia 2015 r. organ l instancji nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym poprzez naniesienie odległości budynku od granic działek sąsiednich oraz prawidłowego wskazania kategorii obiektu budowlanego. Ostatecznie kompletne dokumenty zostały przedłożone w PINB w dniu 23 grudnia 2015 r. Okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy J.-P. w dniu 4 listopada 2015 r. przedmiotowa inwestycja budowlana zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą [...] Rady Gminy J.-P. z 15 grudnia 2003r. w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy J.-P. w obszarze sołectwa S. (Dz. Woj. [...]. Nr [...] poz. 394 z 13 lutego 2004 r.) oraz zmianą ustaleń powyższego planu dokonaną uchwalą Nr [...] Gminy J.-P. z 24 września 2007 r..(Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. 5692 z dnia 6 grudnia 2007r.). Organ odwoławczy uznał, że przedłożone dokumenty spełniają warunki zawarte w art. 49 ust. 1 u.p.b. Organ zbadał także sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej, stwierdzając że jej wysokość jest prawidłowa. Wprawdzie w poprawionym projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora projektant sklasyfikował wybudowany obiekt jako kategorię II-budynki służące gospodarce rolnej, jak produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe jednakże ze względu na funkcję pełnioną przez przedmiotowy obiekt MWINB podzielił ustalenia organu I instancji, iż obiekt ten należy zaliczyć do kategorii III. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego niezastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.b. MWINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest garaż. Ze względu na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania przed 28 czerwca 2015 r. zgodnie z art. 6 ust. 1 z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw budowa garażu nie była zwolniona z uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Zatem zastosowanie w sprawie znajdzie tryb określony w art. 48 u.p.b.. Natomiast wysokość opłaty legalizacyjnej przy obiektach budowlanych, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, reguluje załącznik do u.p.b. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niezastosowania instytucji przedawnienia organ II instancji zauważył, że wprawdzie w związku z nowelizacją prawa budowlanego która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. w art. 49 c u.p.b. zawarte zostało odwołanie do działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 613), jednakże powyższe przepisy należy stosować odpowiednio. Odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa i odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar musi uwzględniać różnice zachodzące między karą i opłatą legalizacyjną. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej, która - w odróżnieniu do kary - nie jest przymusowym świadczeniem i organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Jednym z koniecznych wymogów jest uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się jego uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, a to: błędne zastosowanie przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane z 20 lutego 2015 r., art. 49 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz art. 49b ust. 5 pkt 1) ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane z 20 lutego 2015 r. zastosowanie w sprawie mają obowiązujące przepisy, które w przypadku samowoli budowlanej w postaci garażu (powierzchnia zabudowy do 35m2) stanowią, że opłata legalizacyjna wynosi [...] zł (art. 49b ust. 5 pkt. 2) pr.bud.). Budowla spełnia warunki wymienione w art. 49b ust. 2 oraz całkowicie wyczerpuje znamiona art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że wg niekwestionowanych ustaleń organu, przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po 2003 r. Garaż o wymiarach 4,00 m x 6,70 m został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z 12 listopada 2012 r., oraz ponownie - po wydaniu decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 17 września 2014 r., znak: [...] – pismem z 4 grudnia 2014 r. W stanie prawnym obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., budowa obiektu budowlanego w postaci garażu wymagała, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą w polskim prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), zaś wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 i 30 ustawy. Ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., a więc w okresie realizacji inwestycji, nie przewidywały możliwości zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do budowy garaży. Zaznaczyć wypada, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK [...] oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS [...], dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, zwana dalej: ustawą zmieniającą) wprowadzono zmiany w zakresie katalogu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zgodnie z nowelizowanym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 2 budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki nie wymagała już pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1. Jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowych przepisów (tj. do 28 czerwca 2015 r., za wyjątkiem przepisu art. 1 pkt 34, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 p.b., ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowych przepisów decyzją ostateczną, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przewidziana jest możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej, w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49c p.b. Powyższa zmiana oznacza jedynie tyle, że w obecnym stanie prawnym do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Tym samym pojawiło się uprawnienie organu do dokonania, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty, a więc także i skarżącej do wystąpienia o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia. Zastosowanie ww. środków przez organ musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Mając powyższe okoliczności na względzie przyznać przyjdzie rację organom obydwu instancji, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw tj. 28 czerwca 2015 r., to w sprawie będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym, a zatem sprzed nowelizacji. Wykładnia przepisów przejściowych zaprezentowana w skardze jest sprzeczna w literalnym brzmieniem przepisów i nie może zostać uwzględniona. Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w niniejszej sprawie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty zostaną przedłożone, wówczas organ po dokonaniu stosownych ustaleń wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Uprzednie uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli opłata nie zostanie uiszczona - organ zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., natomiast stawka opłaty (s) wynosi [...] zł, co wynika z art. 59f ust. 1 i ust. 2 p.b.). Skarżąca dopełniła wymogi formalne niezbędne do legalizacji obiektu – przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, zaświadczenie o zgodności wykonanego obiektu z obowiązującym planem miejscowym oraz projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższe uprawniało organ nadzoru do nałożenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu prawidłowo ustalono wysokość tej opłaty, obliczając ją według podanego wyżej wzoru. Należy podzielić również stanowisko organów o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu - garażu do kategorii III określonej w tabeli - załączniku do ustawy Prawo budowlane. Tytułem wyjaśnienia warto wskazać, że na obecnym etapie postępowania nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, a podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.