II OW 58/17

Dnia 4 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Mielna o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Mielna a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Koszalinie w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego użytkowania gruntów niezgodnie z ich przeznaczeniem postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 13 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) Burmistrz Mielna wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (PINB) w Koszalinie w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego "użytkowania gruntów niezgodnie z ich przeznaczeniem" poprzez wskazanie PINB w Koszalinie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. P."o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania gruntów niezgodnie z jego przeznaczeniem." W uzasadnieniu wniosku o rozpatrzenie sporu Burmistrz Mielna o wskazał, że A. P. zwróciła się dwoma pismami o jednakowej treści, zarówno do Starosty Koszalińskiego jako organu administracji architektoniczno - budowlanej oraz do PINB w Koszalinie jako organu nadzoru budowlanego. Starosta Koszaliński oraz PINB w Koszalinie pismami z dnia 12 sierpnia 2016 r. (znaki pism odpowiednio: [...] oraz [...]) przekazali według właściwości do Wójta Gminy Mielno "wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania gruntów niezgodnie z jego przeznaczeniem" A. P. z dnia 4 sierpnia 2016 r., powołując się ogólnie, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Przedmiotowy wniosek dotyczy części działki nr [...], obręb Mielno, dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ul. [...] zatwierdzony uchwałą Nr LX/611/2014 Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 4891). Przywoływany natomiast przez Starostę oraz PINB w Koszalinie przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., Upzp) dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i odnosi się jednoznacznie do przypadku braku planu miejscowego. Burmistrz Mielna wskazał dalej, że zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., uPb) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Jak wynika z analizy wniosku A. P. przekazanego przez Starostę i PINB doszło w mniemaniu zawiadamiającej do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem to do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy zbadanie zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Burmistrz Mielna zwrócił się do SKO w Koszalinie o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. P. SKO w Koszalinie w swoim piśmie z dnia 21 października 2016 r. wskazało, że sprawa nie dotyczy sporu kompetencyjnego oraz stwierdziło, że organem właściwym w sprawie jest Wojewoda Zachodniopomorski oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. Burmistrz Mielna przekazał więc sprawę do Wojewody Zachodniopomorskiego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zwrócił pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. wniosek A. P. wskazując WSA w Szczecinie jako właściwy do rozstrzygnięcia sporu. Postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r., sygn. akt II SO/Sz 4/17, WSA w Szczecinie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. PINB w Koszalinie w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Mielna jako organu właściwego. W uzasadnieniu PINB w Koszalinie podnosi, że pismo A. P. nie jest formalnie wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie, a sygnalizacją uzasadniającą w jej ocenie wszczęcie w sprawie postępowania z urzędu. W ocenie PINB w Koszalinie zasadnym było przekazanie 12 sierpnia 2016 r. skierowanego doń pisma A. P. do Burmistrza Mielna jako organu właściwego do prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uprawnionego do podjęcia ewentualnie czynności z urzędu po stwierdzeniu istnienia przesłanek materialnych i faktycznych dla wszczęcia postępowania w sprawie. Wywodzono dalej, że organ nadzoru budowlanego nie ma ustawowej kompetencji do oceny sposobu użytkowania gruntów niezgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, o ile badanie tej zgodności nie odbywa się w toku procesu budowlanego. Innymi słowy do kompetencji tego organu należą tylko sprawy określone w art. 83 ust. 1 uPb, a sprawa objęta sygnalizacją A. P. nie należy do spraw należących do kompetencji PINB w Koszalinie. Bezspornie bowiem sprawa sygnalizowana w piśmie A. P. nie dotyczy zabudowy działki [...] obr. Mielno prowadzonej niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, a utworzenia "dzikiego" parkingu na terenie przeznaczonym pod urządzenia elektroenergetyczne, bez wykonywania robót budowlanych. Wskazuje organ nadzoru budowlanego, że bezspornie także literalne brzmienie art. 59 ust. 3 Upzp uprawnia Burmistrza do podejmowania działań w okolicznościach opisanych w sygnalizacji A. P. w stosunku do terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku jednak sygnalizowanej zmiany zagospodarowania terenu niezgodnej z postanowieniami planu miejscowego brak jest wprost przepisu uprawniającego Burmistrza do podjęcia działań z urzędu. Problem interpretacyjny dostrzegł jednak także już Naczelny Sąd Administracyjny uznając w wyroku z 21 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 6/08 (w piśmie powołano omyłkowo sygnaturę), że wykładnia gramatyczna oparta na literalnym brzmieniu art. 59 ust. 3 Upzp jest niewłaściwa i winna ustąpić wykładni celowościowej, funkcjonalnej i logicznej nakazującej stosowanie art. 59 ust. 3 cyt. ustawy odpowiednio do sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu następuje wbrew postanowieniom planu miejscowego. Tym samym kierując się przywołanymi regułami wykładni - w ocenie PINB w Koszalinie - spór kompetencyjny winien być rozstrzygnięty na jego korzyść, tj. zgodnie ze stanowiskiem procesowym tego organu, tym bardziej, że praktyka stosowania art. 59 ust. 3 Upzp na podstawie przywołanego wyroku od 2008 r. stała się praktyką ugruntowaną i poza Gminą Mielno akceptowane jest, że organy wykonawcze gmin wydają decyzje na odpowiednio stosowanym przepisie art. 59 ust. 3 Upzp dla stanów faktycznych opisanych w piśmie A. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której co najmniej dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, s. 94). Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. W niniejszej sprawie indywidualna sprawa administracyjna nie została w sposób dostateczny doprecyzowana. Do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny pomiędzy Burmistrzem Mielna a PINB w Koszalinie i to spór negatywny, bowiem żaden z nich nie uważa się za właściwy w sprawie. O sporze kompetencyjnym (sporze o właściwość) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego, nie ma tożsamości sprawy. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku A. P. ma ustalenie charakteru przedmiotowej działki, czy rzeczywiście zmiana jej przeznaczenia nastąpiła, gdyż nawet ta okoliczność nie jest w sprawie jednoznacznie ustalona, a przede wszystkim ustalenie czy na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenia elektromagnetyczne były wykonywane roboty budowlane. Od tego ustalenia będzie zależało czy sprawa dotyczy obiektu budowlanego i robót budowlanych regulowanych prawem budowlanym i należy do kompetencji nadzoru budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji toczące spór kompetencyjny przeczą wzajemnie swoim twierdzeniom, nie przywołując w tej mierze jednoznacznych ustaleń popartych dowodami. W szczególności nie czyni tego wnioskodawca rozstrzygnięcia sporu, ograniczający się do ogólnego powołania wniosku A. P. domagającej się przeprowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania gruntów niezgodnie z ich przeznaczeniem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne. Jednoznacznych ustaleń faktycznych wymaga okoliczność urządzenia miejsc parkingowych, a w szczególności ustalenia czy połączone to było z przeprowadzeniem robót budowlanych. Akta sprawy należy także uzupełnić o wyrys i wypis z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których powinna wynikać lokalizacja przedmiotowej działki i treść ustaleń planu doń się odnoszących. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie ustaleń faktycznych przy okazji rozstrzygania sporu kompetencyjnego. Z tych względów przyjdzie uznać, że organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a które są niezbędne, aby dać Sądowi możliwość rozstrzygnięcia ewentualnego sporu kompetencyjnego. Uwzględniając, że tak właśnie było w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Burmistrza Mielna o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa.