I SA/Łd 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: st. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 16 grudnia 2015 r. nr XVI/140/2015 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 w zakresie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r." Prokurator Rejonowy w Łasku zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z 16 grudnia 2015r., nr XVI/140/2015 w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych wraz z załącznikami nr 1-6 Prokurator wskazał, że powyższa uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1994 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014, poz. 849 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 o podatku rolnym (Dz.U.z 2013r., poz. 1381 ze zm.) i art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz.U. z 2013r., poz. 465 ze zm.). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zawarcie w § 4 uchwały sformułowania, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a zatem również akty prawa miejscowego) ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Z kolei § 4 zaskarżonej uchwały wskazuje, iż uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 roku. uchwały. Wyznaczając w taki sposób dzienną datę wejścia uchwały w życie Rada naruszyła powołany wyżej przepis, powodując tym samym rozbieżności między postanowieniem uchwały wskazującym datę jej wejścia w życie po upływie 14 dni i datą dzienną wskazaną w § 4 kwestionowanej uchwały. W ocenie Prokuratora pozostawienie § 4 uchwały w dotychczasowym brzmieniu stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych – tj. wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa. Zaskarżona uchwała budzi zatem wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wejścia w życie, ponieważ z jednej strony wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, a z drugiej strony wskazuje się, że ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2016r., a zatem jest wewnętrznie sprzeczna. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonych uchwał z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżone przez Prokuratora uchwały są aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie treść § 4 kwestionowanej uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w sprawie określenia wzoru deklaracji i informacji podatkowych, jako skierowana do wszystkich osób zamieszkujących teren Miasta (Gminy), na których ciąży obowiązek uiszczania opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwał, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Przechodząc następnie do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści § 4 uchwały nr XVI/140/2015, uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 roku. W ocenie Sądu takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została w dzienniku urzędowym 29 grudnia 2015r. (poz. 5753), oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Czy zatem akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wszedł w życie z dniem ogłoszenia, czy też 1 stycznia 2016r. W ocenie sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 4 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela w całości argumentację skargi, że treść § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale narusza także art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy tez wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wprawdzie, jak zostało to wyżej wskazane ustawa dopuszcza w uzasadnionych przypadkach wejście w życie aktów normatywnych, w tym także aktów prawa miejscowego, w terminie krótszym niż 14 dni od daty ogłoszenia, o czym stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, który przewiduje nadzwyczajną możliwość nadania aktów i normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, wówczas gdy zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie. Wyjątek ten nie może być jednak interpretowany rozszerzająco i z całą pewnością nie dotyczy on materii uregulowanej w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. db