II SA/Sz 902/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki oddala skargę Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę K. R., obejmującego rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno- usługowego, polegającą na zabudowie istniejących podcieni przy ul. [...], dz. nr [...] obręb [...] w K.. W dniu 18 marca 2014 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w K. zawierające sprzeciw od wydanej przez ten organ ostatecznej decyzji z dnia [...]. znak: [...], oraz wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Prokuratora, wskazana decyzja została wydana w oparciu o sfałszowany dokument - pismo Zarządu Spółdzielni "[...]" wyrażające zgodę na zabudowę podcienia, a które jest pismem z podrobionym podpisem, co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem w sprawie Ds. [...] Prokuratury Rejonowej w K. umarzającym dochodzenie wobec niewykrycia sprawcy. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w K., polegającej na zabudowie istniejących podcieni, zakończonego wskazaną na wstępie decyzją. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. organ wezwał inwestora do przedłożenia uchwały Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "Nasz Dom" w Kołobrzegu, wyrażającej zgodę na zrealizowaną przez niego rozbudowę z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W wyznaczonym terminie K. R. nie przedstawił wymaganych dokumentów. Wobec powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak:[...], po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym, uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] r., znak: [...] i odmówił wydania K. R. decyzji pozwalającej na rozbudowę z przebudową ww. budynku mieszkalno-usługowego. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. Po uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dalej: "PINB" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opisanych wyżej robót budowlanych. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin wykonanych robót budowlanych PINB ustalił, że zabudowy przejść podcienia od strony ul. [...] dwiema przeszklonymi witrynami K. R. wykonał po uzyskaniu ostateczności przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., która swym zakresem obejmowała rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego polegającą na zabudowie istniejących podcieni przy ul. [...], dz. nr [...] obręb [...] w K.. Powierzchnia zabudowanego podcienia spowodowała zwiększenie lokalu usługowego (biura turystycznego) o 16,7m2. W trakcie postępowania K. R. przedłożył dziennik budowy z ostatnim wpisem datowanym na dzień 9 września 2013 r., dokonanym przez kierownika budowy, dotyczący zakończenia prac elewacyjnych i wykończeniowych wewnątrz lokalu. Poza tym inwestor przedłożył uchwałę Nr 8 Walnego Zgromadzenia Spółdzielni Mieszkaniowej "Nasz Dom" w Kołobrzegu dotyczącą wyrażenia zgody na sprzedaż zabudowanej części wspólnej zaplecza lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. - o pow. zabudowy ok. 2,75m2, należącego do K. R.. W oparciu o zebrany materiał w sprawie PINB przyjął, że inwestorowi nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane (skoro w dacie rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę) i decyzją z dnia [...]., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, odmówił nałożenia na K. R. obowiązku rozbiórki zabudowanych podcieni w lokalu usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w K.. Od decyzji tej odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając PINB naruszenie: art. 6 – 9 K.p.a. i art. 61 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem odwołującej się, organ powiatowy nie wypełnił swojej roli kompetencyjnej podczas przygotowania decyzji, gdyż nie zweryfikował sam zarzutów zgłoszonych przez Spółdzielnię, tylko posłużył się wyjaśnieniami inwestora. Spółdzielnia wskazała, że K. R. opierając się na sfałszowanym podpisie jednego z członków zarządu Spółdzielni uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę wbrew wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Według Spółdzielni rozbudowa lokalu użytkowego przez K. R. jest dla niej niekorzystna. Rozbudowa znacznie zmniejszyła teren do przemieszczania się oraz utrudnia dostęp do innych sąsiednich lokali użytkowych. PINB powinien był zatem zbadać i ocenić czy zrealizowana inwestycja mogła być wybudowana w drodze rozbudowy istniejącego obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) dalej: "Prawo budowlane" uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, o której mowa w art. 48 lub art. 49b ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestor wykonywał roboty budowlane podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania. Jednakże PINB, mimo posiadania wiedzy na temat przyczyn uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaawansowania robót budowlanych związanych z przedmiotową zabudową podcieni (z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu 9 września 2013 r.), nie przeprowadził stosownego postępowania, żeby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Brak jest stosownego dokumentu potwierdzającego zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Poza tym, PINB nie wyjaśnił kwestii, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się dalej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14 ZWINB wskazał, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zarzucił również decyzji PINB brak pełnego wyjaśnienia sprawy, orzekanie bez należytego udokumentowania działań w aktach sprawy, lakoniczność uzasadnienia decyzji bez wskazania pełnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a tym samym naruszenie przez organ I instancji zasady praworządności z art. 7 K.p.a., zasady zaufania do organów państwa z art. 8 K.p.a., zasady wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków z art. 9 K.p.a., zasady przekonywania z art. 11 K.p.a. oraz zasady oficjalności postępowania i prawdy obiektywnej z art. 77 § 1 K.p.a. oraz obowiązku oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego z art. 80 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższą decyzję K. R. zaskarżył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej : - naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., tj. wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego i nie przeanalizowanie w pełni postępowania prowadzonego przez organ I instancji - oraz uznanie, że organ ten nie wyjaśnił w pełni sprawy, wydał lakoniczne uzasadnienie decyzji, a nadto nie przeprowadził stosownego postępowania, żeby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy organ dysponował właśnie dokumentami potwierdzającymi zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, a zatem ponowne rozpatrzenie sprawy jest zbędne; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie, że ww. przepisy mają zastosowanie w sprawie, a wręcz, że organ I instancji ma na ich podstawie doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy roboty zostały już dawno zakończone, tj. w okresie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a nadto skarżący-inwestor posiada pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. R. stwierdził, że organ pominął okoliczność, że dysponował on stosownymi dokumentami potwierdzającymi zgodność wykonanych robót budowlanych z prawem budowlanym. Sama budowa podcieni była oparta o decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Na okoliczność wykonania prac, zgodnie z tą decyzją, przedstawił dziennik budowy, ze stosownymi i wymaganymi wpisami. Ponadto, PINB dokonał w dniu [...] r. oględzin wykonanych robót budowlanych i nie stwierdził nieprawidłowości w wykonaniu prac. Sama zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została w następstwie wznowienia uchylona z uwagi na podrobienie podpisu pod pismem wyrażającym zgodę na zabudowę podcienia. W toku postępowania prokuratorskiego w sprawie Ds. [...] zbadano również okoliczność i wykluczono okoliczność, że tego przestępstwa dopuścił się skarżący. Natomiast roboty budowlane zostały wykonane w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę i tak też zostały zakończone i odebrane. Zdaniem skarżącego, nie było zatem żadnych podstaw do uznania, że wykonane prace są niezgodne z przepisami prawa budowlanego. ZWINB nie zwrócił uwagi na fakt, że skarżący posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością oraz pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, co potwierdza protokół posiedzenia zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz umowa dzierżawy nr [...]. W ocenie skarżącego, organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nieprawidłowo i dowolnie ocenił materiał dowodowy, naruszając w ten sposób zasady określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że skarżący nie dysponował i nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, którą zabudował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego właściwego na dzień wydania, jak w tym przypadku, decyzji administracyjnej, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w sposób określony przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Zaskarżona decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy może zatem podjąć tylko wówczas, gdy, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast, w razie spełnienia wskazanych przesłanek, dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego. Ponadto wymaga zauważenia, że organ drugiej instancji może na podstawie 136 K.p.a. przeprowadzić lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, a zatem nie takie, którego wpływ na wynik postępowania będzie miał charakter istotny. Analiza dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz argumentacja sformułowana zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że ZWINB prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne. Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zaś na mocy pkt 2 nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu i skutków, jak również sposobów oraz samej możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem. Działania naprawcze przewidziane w powyższym przepisie mają na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Uruchamiając zatem procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe. W realiach przedmiotowej sprawy okazało się, że skarżący inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że przedmiotem tego postępowania jest rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego, polegająca na zabudowie przez skarżącego istniejących podcieni przy ul. [...], dz. nr [...] obręb [...] w K.. Roboty te zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], która w wyniku wznowienia postępowania została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ jeden z dowodów, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności, okazał się fałszywy. W szczególności pismo Zarządu Spółdzielni "[...]", wyrażające zgodę na zabudowę podcieni, okazało się pismem z podrobionym podpisem, co zostało następnie stwierdzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej w K. (w sprawie Ds. [...]), umarzającym dochodzenie wobec niewykrycia sprawcy, sfałszowania podpisz członka zarządu Spółdzielni. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest zatem kwestią kluczową w tej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a powołane również przez organ odwoławczy, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie więc organ odwoławczy wskazał, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na tej nieruchomości. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. Z treści tej uchwały wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do danej nieruchomości na cele budowlane. W świetle powyższego, Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu i ocenia je jako prawidłowe. W ocenie Sądu, niewyjaśnienie powyższej kwestii przez organ I instancji przesądził o tym, że organ odwoławczy prawidłowo nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenił, że decyzja organu powiatowego uchybia prawu procesowemu w sposób istotnie mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie Sąd nie stwierdził uchybień, które należałoby wziąć pod rozwagę z urzędu skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.