II SA/Kr 230/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]" w K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 września 2016 r., nr [...] orzekł o ustaleniu, na wniosek L. K., warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa w dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego budynku usługowo - biurowo - handlowego na częściach działek nr [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.". Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. M. w K. oraz [...] Spółdzielnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu obu odwołań decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., znak [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) . Kolegium wskazało, że początkowo w 2009 r. sporządzona została w sprawie przez mgr inż. arch. M. P. analiza urbanistyczno-architektoniczna, jednakże w kwietniu 2016 r. sporządzona została przez mgr inż. arch. J. S. - B. kolejna analiza, która stała się podstawą projektu decyzji oraz wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium oceniło analizę z 2016 roku. Jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazano działki nr [...], [...], [...], [...] oraz pozostałą część działki [...] obr. [...] W odpowiedzi na zarzut odwołania [...] Spółdzielni [...] iż wskazane w analizie działki sąsiednie dostępne są z ul. [...], nie zaś z ul. [...], Kolegium wskazało, że rzeczywiście działka nr [...] dostępna jest z innej drogi publicznej niż teren inwestycji (tj. z ul. [...]), niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] czy nr [...] dostępna jest z ul. [...], dlatego też spełniony jest warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnienie już jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m. in. w zakresie kontynuacji funkcji umożliwia ustalenia warunków zabudowy. Oceniając natomiast sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno-architektoniczną, Kolegium wskazało, że zawiera ona braki, które powinny zostać uzupełnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. Analiza jest pobieżna, nie przedstawia, bowiem jak kształtują się poszczególne parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość kalenicy oraz geometria dachu poszczególnych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym przedstawione zostały w sposób fragmentaryczny. W analizie nie ustalono np. jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, wskazując, że można odstąpić od wyznaczenia średniego wskaźnika w obszarze, gdyż projektowany budynek ma powstać na części istniejącego podpiwniczenia i jest to de facto nadbudowa na terenie już zabudowanym. Kolegium wskazuje jednak, że złożony przez Inwestora wniosek nie obejmuje nadbudowy istniejącego budynku, tylko budowę nowego budynku usługowo-biurowo-handlowego. Wprawdzie planowany budynek usługowo-biurowo-handlowy - w porównaniu za znajdującą się w obszarze analizowanym zabudową - jest niewielki, niemniej jednak nie oznacza to, że można odstąpić od przedstawienia zabudowy w obszarze analizowanym i ustalić poszczególne parametry zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W zaskarżonej decyzji wszystkie parametry nowej zabudowy ustalone zostały na zasadzie odstępstwa od podstawowej zasady ustalania parametrów, przy czym w ramach uzasadnienia odstępstwa w analizie wskazano, że tak brzmi wniosek inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do ul. [...] poprzez istniejącą drogę wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy, w szczególności z mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do wydanej decyzji, wynika, że na działkach nr [...], [...] i [...] znajduje się urządzona droga wewnętrzna, gdyż działki te oznaczone są symbolem "dr". W takiej sytuacji nie jest konieczne posiadanie tytułu prawnego do drogi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd [...]), nieuprawnione jest stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Taka wykładnia pomijałaby użycie w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dwóch pojęć: drogi wewnętrznej i odpowiedniej służebności drogowej. Inaczej mówiąc, gdyby dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną miałby odbywać się poprzez odpowiednią służebność drogową ustanowioną na tej drodze wewnętrznej, to zastrzeżenie, że dostęp do drogi publicznej może polegać na dostępie przez drogę wewnętrzną, byłby zbędny. (...) Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną. W świetle powyższego, Kolegium uznało, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. W odpowiedzi na zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania - organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do przyjęcia, że poszczególni mieszkańcy budynków przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], [...] są stronami postępowania. Należy podkreślić, że osoby mieszkające w budynkach na działkach nr [...] oraz nr [...], obr. [...], są członkami [...] Spółdzielni [...] i to spółdzielnia występuje w sprawie, jako strona, reprezentując w postępowaniu swoich członków. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółdzielnia [...] w K., zarzucając jej naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa administracyjnego, tj.: 1. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki w nich określone dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w zakresie wymaganego zapisem pkt 1 i pkt 2 dostępu do drogi publicznej oraz zabudowy przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, 2. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuznanie za strony postępowania osób fizycznych posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych o adresach ewidencyjnych przy ul. [...],[...] oraz przy ul. [...],[...] pomimo ewidentnego oddziaływania planowanego zamierzenia na te nieruchomości poprzez ograniczenie sposobu korzystania z infrastruktury komunikacyjno-parkingowej w obrębie wnętrza zabudowy mieszkalno-usługowej obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w ramach realizacji obowiązującej od 1997r. służebności drogowej zawartej pomiędzy ZSBM "PIAST" i Z. M. w K., 3. art. 7, 77 i 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i skierowanie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wymagała uchylenia z uwagi na błędną ocenę kwestii dostępności inwestycji do drogi publicznej, pomimo, że co do istoty zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W świetle ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest zarówno ustalenie warunków zabudowy, jak i odmowa ustalenia tych warunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wytknęło wady analizy urbanistyczno - architektonicznej, uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr [...], poz. 1588) - dalej "rozporządzenie" - określone zostały sposoby ustalania parametrów tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK [...] wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego w dniu 8 kwietnia 2016 r. analiza wymagań tych nie spełnia. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w analizie wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne było przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistycznego, do zadań, którego należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowywanych analiz urbanistyczno - architektonicznych. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. (k. 530 - 532 akt administracyjnych) wynika, że już na tym etapie ustalono warunki zabudowy, które następnie zostały niemal dosłownie "przepisane" w sporządzonej przez urbanistę analizie urbanistyczno - architektonicznej. Być może analiza nie spełnia wymagań wynikających z wymienionego wcześniej rozporządzenia, dlatego, iż jej autor miał jedynie uzasadnić parametry nowej zabudowy przyjęte przez Zespół Urbanistyczny. Trzeba z całą mocą podkreślić, że tego rodzaju sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji. Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka nie została w niniejszej sprawie dokonana. Urbanista w analizie: < błędnie ustalił krąg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, < błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję jako "de facto nadbudowę" (co miało uzasadniać odstąpienie od wyznaczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy), < nie wyznaczył linii zabudowy uzasadniając to faktem, że budynek ma powstać jako dobudowa budynku pod adresem ul. [...] - czego nie można zaakceptować, < nie wyznaczył średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym < nie wyznaczył średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym. W istocie analiza sformułowana jest w taki sposób, aby uzasadnić dopuszczalność przyjęcia parametrów zabudowy objętych wnioskiem, bez wskazania jakie są średnie wartości w obszarze analizowanym i czy - a jeżeli tak, to dlaczego - możliwe jest odstąpienie od nich w zakresie objętym wnioskiem. Wszystkie te argumenty wskazują, że konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na tak znaczną wadliwość analizy urbanistyczno - architektonicznej, że niezbędne jest ponowne sporządzenie tego dowodu i poddanie go przez Prezydenta Miasta K. ocenie co do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł oddalić skargi na kasacyjną decyzję SKO, albowiem nie zgadza się z przyjętym przez ten organ poglądem, co do zapewnienia dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Sąd wziął pod uwagę, że pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji występuje w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, jednakże w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy skład orzekający poglądu tego nie podzielił. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną przebiegającą po działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Za znajdujących się w aktach administracyjnych wydruków z ksiąg wieczystych wynika, że: < działka nr [...] jest własnością Z. M. (k. 615 akt administracyjnych) < działka nr [...] i działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Z. M. (k. 609 i 606 akt administracyjnych) < działka nr [...] stanowi współwłasność Z. M. i Gminy K. (k. 612 akt administracyjnych). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. II SA/Kr [...] (LEX nr 1502396) błędny jest pogląd, że na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wnioskodawca nie jest obowiązany do legitymowania się prawem do korzystania z działek przeznaczonych na cele realizacji drogi dojazdowej zapewniającej planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Gd [...] (LEX nr 2195986) stwierdził, że zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą współwłasność gminy i osób prywatnych przy braku ich zgody stanowi naruszenie ich interesów i nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach. Na obecnym etapie postępowania przedwcześnie przyjęto, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, nie badając przy tym, czy właściciele bądź użytkownicy wieczyści tej drogi zgadzają się na udostępnienie jej na potrzeby nowoprojektowanego obiektu budowlanego. Podkreślić trzeba, że skarżąca spółdzielnia może korzystać z drogi wewnętrznej na podstawie ustanowionych służebności. Udostępnienie szlaku drogowego również na potrzeby planowanej inwestycji może wpłynąć także na sposób wykonywania przez nią tejże służebności. Kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wymaga wyjaśnienia w prowadzonym ponownie postępowaniu przed organem I instancji. Niewątpliwie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż już na obecnym etapie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii (tj. sporządzenie nowej, niewadliwej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz wyjaśnienie kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej) pozwoli na jednoznaczne przesądzenie kwestii dopuszczalności przedmiotowej inwestycji. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego zdaniem skarżącej ustalenia kręgu stron postępowania. Okoliczność ta została w sposób prawidłowy wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należało dojść do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zatem naruszają art. 7 i art. 77 k.p.a. Z powyższych względów obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.