II SAB/Po 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby; postanawia odrzucić skargę. /-/ T. Świstak M. K. pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: p.w.u.k.a.s.). Skarżący podniósł, że na mocy ww. przepisu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał prawny obowiązek złożenia skarżącemu w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej, a tego do dnia złożenia skargi nie uczynił. W związku z powyższym zachodzi bezczynność organu. Skarżący wyjaśnił, że służbę w Służbie Celnej rozpoczął w październiku 1993 r., a do lutego 2017 r. pełnił ją na stanowisku specjalisty w stopniu aspiranta. Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. skarżący otrzymał informację, że w Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS) od 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w P. i z mocy prawa staje się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się, że skarżący nie otrzymał propozycji służby, w sytuacji, gdy koledzy i koleżanki ze służby takie propozycje otrzymali. W związku z tym skarżący w dniu 2 czerwca 2017 r. wniósł do Dyrektor Izby Administracji Skarbowej odwołanie od braku decyzji wyznaczającej miejsce pełnienia służby oraz w dniu 12 czerwca 2017 r. – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniach 7 i 26 lipca 2017 r. skarżący otrzymał pisma odmowne. W związku z powyższym skarżący w dniu 25 lipca 2017 r. wystąpił do organu o zaprzestanie dyskryminowania go ze względu na wiek, zaznaczając, że w dniu 1 września 2017 r. osiągnie wiek 63 lat, w tym 48 lat pracy zawodowej, co oznacza, że pozostanie mu 2 lata do emerytury. Wskazał, że na to pismo nie uzyskał odpowiedzi. Skarżący podał, że z uwagi na nieotrzymanie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, pismem z dnia 1 lipca 2017 r. złożył na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: Dyrektor IAS). Skarżący podniósł, że Dyrektor IAS miał ustawowy obowiązek wręczenia skarżącemu propozycji służby. Podkreślił, że na podstawie art. 65 ust. 3 p.w.u.k.a.s. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Okoliczności zaś wskazanego przekształcenia stosunku służbowego i jego zakres (to, że dotyczył wszystkich funkcjonariuszy Służby Celnej) nie budził wątpliwości i nie było kwestionowane przez Szefa KAS lub Dyrektora IAS. Innymi słowy Dyrektor IAS powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zdaniem skarżącego w przepisie art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. mówiącego o wygaśnięciu stosunków służbowych i stosunków pracy nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia funkcjonariuszom propozycji, bo Przepisy wprowadzające KAS, jak i samą ustawę o KAS należy odczytywać wspólnie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wskazał, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, albowiem Dyrektor IAS przedkładając propozycje pełnienia zatrudnienia albo służby nie działa w omawianej sferze w stosunku do funkcjonariuszy/pracowników jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca. W związku z tym przedmiot sporu nie nosi cech sprawy administracyjnej i dlatego sprawa nie powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny, lecz skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę M. K. jako niedopuszczalną należało odrzucić. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarga M. K. na bezczynność Dyrektora IAS wyrażającą się nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że skarżący od dnia 2 sierpnia 1993 r. do dnia 28 lutego 2017 r. zatrudniony był w administracji celnej, a na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. pełnił służbę w IAS w P. na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego, wykonując swoje obowiązki służbowe w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P., w Delegaturze w P., w Oddziale Celnym w P.. Z uwagi na nieprzedstawienie skarżącemu przez Dyrektora IAS pisemnej propozycji służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., stosunek służbowy wygasł z mocy prawa z dniem 1 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s.). Skarżący zarzucając Dyrektorowi IAS bezczynność w nieprzedstawieniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS powołał przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. W ocenie Sądu, aby zatem ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora IAS należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma owa pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 P.p.s.a i czy co za tym idzie przysługuje na nią skarga do sądu admnistracyjnego. Oczywistym jest, co nie wymaga szerszych rozważań, że wspomniana pisemna propozycja dyrektora IAS nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem ustawa p.w.u.k.a.s. nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Rozważenia wymaga zaś kwestia, czy pisemna propozycja dyrektora IAS nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, który lub która dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zważyć należy, iż ustawodawca nie definiuje wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". Niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtować sytuację prawną podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 p.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u.k.a.s.. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.u.k.a.s.., pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.. ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: u.K.A.S.), oraz stosunki służbowej w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. Skoro zaś pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć nadto należy, iż w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 p 1 p.w.u.k.a.s. rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 172 ust. 1 u.K.A.S. w przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej, staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowym. W takim przypadku, w myśl art. 172 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępującej w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikację i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odrzuceniu proponowanych warunków. W razie odmowy przyjęcia proponowanych warunków funkcjonariusza zwalnia się po upływie terminów wskazanych w art. 172 ust. 4 u.K.A.S. Natomiast w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej na podstawie art. 172 ust. 5 u.K.A.S. wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa K.A.S. Jednocześnie, w świetle art. art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 p.w.u.k.a.s. powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.k.a.s. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przepisy art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. niewątpliwe intencjonalnie skonstruowane są ustawodawcę tak, by w opisanych w nich sytuacjach uniemożliwić poddanie działania przełożonego kontroli sądowej, jednakże okoliczność ta nie może skutkować przyjęciem w tym zakresie właściwości sądów administracyjnych. W związku z powyższym skarga M. K. z dnia 7 sierpnia 2017 r. podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzuceniu, ponieważ sprawa w której została wniesiona nie należy do właściwości sądów administracyjnych. /-/ T. Świstak