I OSK 789/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 977/16 w sprawie ze skargi J. Z. i innych na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. Z. i innych solidarnie na rzecz Wojewody M. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody M. i uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i orzekł o kosztach postępowania. Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1957 r., utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r., nieruchomość oznaczoną jako pgr l. kat. [...], o powierzchni 2185 m2, obj. [...], stanowiącą własność J. M. Z wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie wystąpili w dniu [...] stycznia 2015 r. jego spadkobiercy, wskazując na fakt stwierdzenia decyzją ostateczną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nieważności decyzji przyznających odszkodowanie, a to decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K. z dnia [...] listopada 1968 r. Organ I instancji ustalił, iż wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 301/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta K. na wspomnianą decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. Wyrok ten jest nieprawomocny, wszak w jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż prawidłowy jest pogląd organu, wedle którego decyzje dotychczasowe zapadły w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Bowiem orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957r., na podstawie art. 6 – 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej dekret, Prezydium Rady Narodowej Miasta K. przyznało spadkobiercom J. M. – J. M., Z. M., H. Z., Wiktorii Ż., M. D. i A. K., prawo do "odpowiedniej działki zamiennej, położonej w K., nadającej się do natychmiastowego objęcia", jako odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę powyżej opisaną. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczeniowego – [...] Spółdzielnię Niewidomych w K. - do niezwłocznego zaofiarowania uprawnionym nieruchomości zamiennej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Mieście K. z dnia [...] grudnia 1957 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania wnioskodawców, zasadzającego się na zarzutach naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), dalej u.g.n., art. 30 ust. 4 dekretu i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), jak również art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 K.p.a. Doszedł bowiem do przekonania, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 1969 r. i z dnia [...] listopada 1968 r. orzekających o odszkodowaniu, a to z uwagi na wcześniejsze załatwienie sprawy w tym przedmiocie inną decyzją ostateczną, to obecne żądanie jest bezprzedmiotowe. Jego uwzględnienie skutkowałoby bowiem decyzją nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tak jak wspomnianych decyzji, których nieważność stwierdzono co prawda na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z innej przyczyny, lecz taką wadę również dostrzeżono. Stanowisko organu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku. Przyznanie nieruchomości zamiennej decyzjami z dnia [...] czerwca 1957 r. i z dnia [...] grudnia 1957 r. zakończyło postępowanie w tej materii, toteż niepodobna obecnie orzekać o tym. Stąd, zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wnioskodawców – następców prawnych J. M. Zarzucono w niej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego obszernie opisanych i umotywowanych, postulując uchylenie obu zapadłych decyzji. Dowodzono w szczególności, iż organ nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia, albowiem nie przeprowadził wszystkich dowodów wnioskowanych przez strony, błędnie przyjmując, iż jest związany poglądem wyrażonym w innej sprawie, który zresztą nie był powodem stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto, że decyzje przyznające nieruchomość zamienną nie zostały nigdy wykonane, gdyż poszukiwania jej były bezskuteczne, a zatem celowości wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania pieniężnego. Tym bardziej, gdy w ich ocenie decyzje te nie kończyły postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, iż zapadłe decyzje nie są zgodne z prawem. Przedstawiając wpierw reguły orzekania przez sądy administracyjne oraz przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a następnie referując treść zaskarżonej decyzji i wspomnianego wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., podał iż w jego ocenie sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Organy naruszyły bowiem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych przez strony, ani nie wykazały przyczyn ich pominięcia. Poprzestały na ustaleniu, iż w obrocie pozostaje ostateczna decyzja o odszkodowaniu z dnia [...] grudnia 1957 r. i podzieliły podgląd, że kończy ona ostatecznie sprawę odszkodowania. Tymczasem lektura akt wskazuje na potrzebę wnikliwej analizy całego postępowania, bo z decyzji z lat 1957 i 1969 wynika, że opatrzone one są tą samą sygnaturą, co pozwala wnioskować, że zostały wydane w toku jednego postępowania administracyjnego, lecz na różnych jego etapach. Poza tym zwrócił uwagę, że poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji zapadłej w innej sprawie nie wiążą w tej. Za konieczne też uznał analizę przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1957 r. w celu ustalenia rzeczywistego jego charakteru, jak i w kontekście art. 30 i art. 31 dekretu oraz przepisów wykonawczych. W konsekwencji czego umorzenie postępowania ocenił jako przedwczesne. Co mając na względzie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną Wojewoda M., zarzucając mu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 ust. (winno być §) 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art.105 i art. 16 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż umorzenie postępowania było przedwczesne, 2. art. 145 ust. (winno być §) 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy zebrany materiał był wystarczający do ich wydania, 3. art. 145 ust. (winno być §) 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 16 i art. 105 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi, która winna być oddalona. Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia tegoż wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wskazując przede wszystkim na wyjaśnienie sprawy do rozstrzygnięcia, nadto podtrzymując pogląd o ostatecznym załatwieniu sprawy odszkodowania, co wyklucza ponowne orzekanie w tym przedmiocie. Odpowiadając na skargę kasacyjną postulowano jej oddalenie z dotychczasową argumentacją oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Trzeba też dodać, że w sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne, gdyż Sąd I instancji nie przedstawił przekonujących argumentów przemawiających za poglądem o niewyjaśnieniu sprawy do rozstrzygnięcia, zatem o jego przedwczesności. Te same sygnatury akt, czy konieczność rozważenia charakteru decyzji przyznającej nieruchomość zamienną, jak wreszcie analiza wskazanych przepisów prawa materialnego, nie nadają się do zaakceptowania jako powody uchylenia zapadłych decyzji, przynajmniej jako wyczerpujące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim jednak godzi się stwierdzić, że stanowisko opowiadające się za ostatecznym załatwieniem sprawy odszkodowania decyzjami o przyznaniu nieruchomości zamiennej z dnia: [...] czerwca 1957 r. i [...] grudnia 1957 r. zostało niejako przesądzone wspomnianym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 301/14, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2846/15. Co prawda kwestia ta nie była objęta zaskarżeniem ani rozważaniami Sądu Kasacyjnego, lecz jednoznacznie została ujęta w wyroku (jego uzasadnieniu) Sądu I instancji, który ma walor prawomocności, mimo że w tej materii w zasadzie decydujący głos ma sentencja wyroku. Nie jest to też zagadnienie przesądzone wiążąco, gdyż do głosu nie dochodzą tu regulacje art. 173 i art. 190 P.p.s.a., lecz nie można pominąć zasady zawartej w art. 170 tej ustawy. Judykatura przyjmuje, iż związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 P.p.s.a. polega na związaniu dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1378/15 (CBOSA). Obejmuje to tym bardziej związanie w danym stanie faktycznym. Ponad powyższe w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w okolicznościach tej sprawy niepodobna formułować odmiennego poglądu także dlatego, że znajduje on oparcie w orzecznictwie. Dowodzi się bowiem, iż odszkodowanie za wywłaszczenie dokonane na gruncie przepisów dekretu mogło być przyznawane w dwóch równorzędnych formach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 926/00 (LEX nr 81998). Jak wynika z brzmienia art. 30 ust. 1 dekretu nieruchomość zamienna przyznawana była "tytułem odszkodowania", zaś wypłata odszkodowania w pieniądzu mogła mieć miejsce w innych przypadkach. Jednak zawsze było to odszkodowanie, które w każdej z form było uznawane za wyczerpujące to uprawnienie byłego właściciela. To stanowisko należy podzielić. Nota bene w sprawie o sygn. akt I OSK 2846/15 (I SA/Wa 301/14 w I instancji) następcy prawni J. M. nie kwestionowali poglądu o załatwieniu sprawy odszkodowania ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r., dowodząc iż kolejne decyzje odszkodowawcze zapadły w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Konkludując, jeżeli za wywłaszczenie nieruchomości w trybie przyznano nieruchomość zamienną, to ponowne orzekanie w materii odszkodowania jest niedopuszczalne. Tymczasem z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, bo postępowanie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość J. M. zostało ostatecznie zakończone decyzjami przyznającymi jego spadkobiercom prawo do nieruchomości zamiennej (z dnia [...] czerwca 1957 r. i z [...] grudnia 1957 r.). Odmienne twierdzenie jest nieuprawnione, a kwestia wykonalności tej decyzji jest innym zagadnieniem niepodlegającym tu badaniu. W tym miejscu trzeba zważyć, iż kolejna decyzja zapadła w sprawie już zakończonej inną decyzją ostateczną naruszałaby zasady res iudicata i ne bis in idem, które w postępowaniu administracyjnym mają również zastosowanie. Uchybiałoby też zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 103). Pogląd, wedle którego w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć jest powszechny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. Umorzenie postępowania w tej sprawie było przeto prawidłowe, bo do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dojść nie mogło. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej, mimo pewnych jej niedoskonałości i ogólnikowości, okazały się skuteczne. Zaskarżony wyrok nie mógł się więc ostać, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych powodów okazała się ona nieusprawiedliwiona, zatem podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Co mając na uwadze, po myśli art. 188 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 7 7