II SA/Rz 1018/17

Dnia 5 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na czynność Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania informacji o przebiegu służby - postanawia - odrzucić skargę. Naczelnik Oddziałowego Archiwum Instytutu Pamięci Narodowej w [...] w dniu [...] marca 2017 r. sporządził w trybie art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm. – dalej w skrócie: "U.z.e.f.") informację nr [...] o przebiegu służby J. K. na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b U.z.e.f. J. K. wniósł skargę na powyższą czynność, domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona czynność odpowiada wymogom z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. –dalej w skrócie: "P.p.s.a."), gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej, do której nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "K.p.a.") i która dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Treść czynności stanowiącej przedmiot skargi przekłada się bowiem na treść decyzji organu emerytalnego o ustaleniu wysokości emerytury. Sam zaś dokument odzwierciedlający treść czynności ma walor dokumentu urzędowego o mocy zaświadczenia pochodzącego od organu, który w trakcie służby był przełożonym skarżącego i wiąże organ orzekający o wysokości emerytury. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, art. 15c U.z.e.f. regulujący wysokość emerytury osoby pełniącej służbę na rzecz totalitarnego państwa jest przepisem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt. 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach. Ponieważ skarżący w uzasadnieniu skargi wywodzi, że sprawa odpowiada wymogom z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., należy więc omówić przesłanki, które muszą być spełnione do uznania, że dany akt lub czynność mieści się w zakresie przedmiotowym tego przepisu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 P.p.s.a. Ponadto akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Muszą być też skierowane do indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny. Wreszcie akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (tak m. in. NSA w postanowieniach z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II GSK 96/05, z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Art. 13a U.z.e.f. reguluje tryb ustalania przez IPN przebiegu służby funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, określając wynik tej czynności jako "informację" (ust. 1), przy czym ust. 6 tego przepisu wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 13a ust. 5 U.z.e.f. informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby wydawanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. Należy podkreślić, że zgodnie z powyższym przepisem wprawdzie informacja IPN, o której mowa w art. 13a ust. 1 U.z.e.f jest równoznaczna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzonym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 U.z.e.f., to nie jest ona jednak stricte zaświadczeniem w rozumieniu K.p.a., o czym przesądza art. 13a ust. 6 U.z.e.f. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu. Natomiast informacja, o której mowa w 13a ust. 1 U.z.e.f., jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a zatem nie jest to zaświadczenie wydawane na wniosek zainteresowanej osoby, w tym wypadku funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN stanowi tylko i wyłącznie dowód z akt osobowych funkcjonariusza w postępowaniu przed organem emerytalnym w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz jego wysokości. Informacja, będąc tylko jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym, w żadnym wypadku nie rozstrzyga sprawy indywidualnej z zakresu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariusza. Z istoty zaświadczenia jako czynności materialno-technicznej wynika bowiem, że jest ono - jak niniejsza "informacja"- aktem wiedzy, a nie woli IPN i nie ma charakteru prawotwórczego, w szczególności nie zmienia zakresu praw i obowiązków funkcjonariuszy, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych w sferze ich uprawnień emerytalnych, choć pośrednio może (ale nie musi) mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Informacją organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego na podstawie posiadanych już danych. Rozstrzygnięciem władczym o indywidualnych prawach i obowiązkach byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL jest dopiero decyzja właściwego organu emerytalnego w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości. Co więcej, to właśnie w tamtym postępowaniu organ emerytalny, zgodnie art. 34 ust. 1 U.z.e.f, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, przeprowadza postępowanie dowodowe i ocenia tym samym także urzędowe poświadczenie określonych faktów zawarte w informacji IPN. Treść informacji IPN, stanowiącej dokument urzędowy, może zatem ulec weryfikacji w postępowaniu dowodowym. W myśl art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest bowiem nawet obalenie domniemania zgodności z prawdą treści dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Decyzja organu emerytalnego zapada zaś po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego i może zostać następnie zaskarżona do sądu powszechnego. Zatem, jeśli decyzja organu emerytalnego zostanie zaskarżona, to o ostatecznym ukształtowaniu praw emerytalnych byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL można dopiero mówić po przeprowadzeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Sąd powszechny nie ogranicza się w takim wypadku do kontroli decyzji organu emerytalnego z punktu widzenia jej legalności, jak ma to miejsce w przypadku kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, lecz w oparciu o własną ocenę materiału dowodowego rozstrzyga merytorycznie co do istoty sprawy. Kontrola informacji o przebiegu służby wydawanej przez IPN została więc także połączona z prawem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego, a w konsekwencji z prawem do rozpoznania istoty sprawy przez sąd powszechny. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiot niniejszej skargi nie mieści się w przedstawionym wcześniej katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, jak również brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji jego kontrolę przez takie sądy. Zaskarżona informacja nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącego, nie nakłada też na niego żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. Informacja nie ustala także, nie stwierdza, ani nie potwierdza określonych praw czy obowiązków skarżącego określonych przepisami prawa administracyjnego. Sama informacja nie wywołuje też określonych skutków prawnych, bo jest to przecież dowód (jeden z dowodów) podlegających ocenie. Skoro więc nie stanowi ona przejawu działalności administracji publicznej określonej w art. 3 P.p.s.a., nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że treść czynności stanowiącej przedmiot skargi przekłada się na treść orzeczenia organu emerytalnego, należy ponownie przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w powoływanym wyroku, które tut. Sąd podziela, iż informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego zakwestionowania jej treści w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega nie tylko weryfikacji w postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym, ale przede wszystkim może podlegać kontroli sądowej w postępowaniu przed sądem ale powszechnym. W razie bowiem zaskarżenia decyzji organu emerytalnego o ostatecznym ukształtowaniu praw emerytalnych funkcjonariusza rozstrzyga co do istoty tamten sąd, który nie jest absolutnie związany treścią tej informacji. Natomiast art. 13a ust. 6 U.z.e.f., wyłączając stosowanie przepisów K.p.a. do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej quasi zaświadczeniem, wyłącza przewidzianą w art. 219 K.p.a możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało orzec o odrzuceniu skargi jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.