I OSK 670/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 789/17 w sprawie ze skargi P. P. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 789/17) oddalił skargę P. P. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 1962 r. Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie art. 2, art. 3, art. 6, art. 12 – 16, art. 17, art. 18 ust. 1 i 2 art. 24 - 27 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16) ustanowiło na rzecz Spółdzielni [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położnej w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1963 r. Minister Gospodarki Komunalnej utrzymał w mocy ww. decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyli skarżący. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. i [...] października 1962 r. Ponownie rozpatrując sprawę na wniosek skarżących, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra w sprawie miał zastosowanie zawarty w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tryb oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni [...]. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) przeszła na własność Skarbu Państwa. Kontrolowane decyzje wskazują podmiot, na rzecz którego oddano grunt w użytkowanie wieczyste, a także jego warunki, w tym wysokość opłaty rocznej. Decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 18 ust 2 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Spółdzielni ustanowiono umową z dnia [...] grudnia 1964 r. Brak rozpatrzenia wniosku dekretowego byłych właścicieli w momencie wydania zaskarżonych decyzji nie miało z kolei wpływu na możliwość oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa ta nie zawierała bowiem zakazu naruszania praw osób trzecich, jak czyni to na przykład art. 200 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Dodatkowo Minister wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. ustanowił na rzecz następcy prawnego dawnych właścicieli prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości, tj. do działek nr [...] oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części działki nr [...], co nie zostało zaskarżone. Zatem, na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 9 października 2013 r., a więc po wydaniu przez Prezydenta [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Tym samym w dacie wniesienia żądania skarżący nie mogli oprzeć swojego interesu prawnego na art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. z uwagi na zakończenie postępowania "dekretowego" przez Prezydenta [...], który musi być aktualny i konkretny a nie tylko hipotetyczny. Z treści księgi wieczystej nie wynika również, aby wnioskodawcy legitymowali się aktualnie jakimikolwiek prawami rzeczowymi do działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli P. P. i M. S., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 160 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Przywołując na wstępie przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 3 ust. 3, art. 40 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie tej ustawy wymagało w pierwszej kolejności przekazania prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie zawarcia stosownej umowy w formie aktu notarialnego. Minister z kolei w dostateczny sposób udowodnił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz poddając analizie przesłankę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podnosili, że w dacie wydawania kwestionowanych decyzji nie był rozpoznany wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), co oznacza, że decyzje oddające przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ naruszały prawa osób trzecich do tej nieruchomości. Z takim stanowiskiem Sąd się jednak nie zgodził, gdyż rażące naruszenie prawa nie zachodzi w sytuacji braku oczywistości tego naruszenia. Nadto przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawierały zakazu naruszania praw osób trzecich w związku ze złożeniem wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej. Takie zastrzeżenie znajdowało się natomiast w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) jak i w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Brak jest również podstaw do formułowania w drodze wykładni ww. przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. ograniczenia stosowania jej przepisów ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości, w tym roszczeń dekretowych na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej brak jest podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tych przepisów. Nadto w dacie wydania kwestionowanych decyzji obowiązywała Konstytucja PRL z dnia 22 lipca 1952 r., a nie jak podnoszą skarżący z dnia 17 marca 1921 r., a organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania oceny przepisów ustaw pod względem ich zgodności z Konstytucją. Odnośnie wywodów Ministra dotyczących interesu prawnego skarżących, Sąd uznał je za zbędne, ponieważ organ nadzoru nie zakwestionował legitymacji skarżących do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Uchybienie to pozostaje natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie. Za zupełnie chybiony uznał z kolei zarzut wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych zważywszy, że organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ prawa materialnego jak i procesowego, dlatego też wszystkie zarzuty skargi uznał za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając jej naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 99 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., tj. zasady własności, poprzez ich błędne zastosowanie w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2014 r., w sytuacji gdy istniejące naruszenia przepisów nakazywały jej uwzględnienie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z uchwałą Senatu RP z dnia 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej między II a III Rzeczypospolitą Polską akty prawa wydane z naruszeniem zasad prawa uznawanymi przez narody cywilizowane, znajdującymi swój wyraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka nie posiadają mocy prawnej. Takim aktem była Konstytucja PRL z 1952 r. Wymagało to zatem uwzględnienia prawa własności osób trzecich do przedmiotowej nieruchomości w oparciu o podstawowe zasady wypływające z Konstytucji z 1921 r., w tym art. 99. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić również na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje ją wyłącznie w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej poza zakresem zaskarżenia pozostawało zatem czy rażąco została naruszona przez wydanie decyzji z dnia [...] października 1962 r. oraz [...] lipca 1963 r. materialnoprawna podstawa ustanowienia na rzecz Spółdzielni [...] wieczystego użytkowania zawarta w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ewentualnie, jak i to czy wydając te decyzje doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Jedyny zarzut poczyniony przez skarżącego Sądowi pierwszej instancji dotyczył nieuwzględnienia prawa własności osób trzecich i zawartej w Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r. – jak to określa skarżący – zasady własności (art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 99 Konstytucji RP z 1921 r.). Zauważyć jednak trzeba, że Konstytucja ta w momencie tak uchwalania ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. jak i podejmowania ww. decyzji formalnie już nie obowiązywała i została zastąpiona przez Konstytucję PRL z dnia 22 lipca 1952 r. Nie można też podważyć faktu obowiązywania tej ostatniej ani wywodzić, aby powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała Senatu była władna orzec o jej nieobowiązywaniu. Fakt obowiązywania tejże Konstytucji nie był zresztą kwestionowany nawet w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy chociażby wyrok, w którym stwierdzono niezgodność dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym m.in. z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL (por. wyrok z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011, z. 2, poz. 10, Dz. U. z 2011 r. Nr 64, poz. 342). Wskazać również trzeba, że Konstytucja ta również deklarowała ochronę własności, stwierdzając w art. 7 zdanie pierwsze, że: Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Już tylko te wskazania czynią stawiany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut bezzasadny. Dodatkowo, jak wynika z akt, skarżący rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego upatrywali nie tyle w naruszeniu konkretnych przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ale w nierozpatrzeniu w dacie jej wydania wniosku dekretowego. Wyjaśnić zatem należy, że wniosek ten był rozpatrzony orzeczeniami odmownymi z dnia 26 stycznia 1955 r. i 30 kwietnia 1955 r. Stwierdzenie ich nieważności w , a tym samym wyeliminowanie ich z obrotu ze skutkiem ex tunc stało się podstawą twierdzeń o nierozpatrzeniu wniosku, a tym samym naruszeniu praw skarżących. Wykładając przepisy ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 204 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawiające jako przesłankę uwłaszczenia nienaruszania praw osób trzecich. Odniesienia tego nie można jednak rozumieć a contrario tak jak wywodzą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, że Sąd ten wyprowadził wniosek o możliwości ich naruszania ustawą o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Podkreślenia wymaga jednak, że wskazane w skardze kasacyjnej jej podstawy nie umożliwiły w istocie zweryfikowania tego poglądu. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wadliwie skontrolowano wykładnię lub zastosowanie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to samo powołanie tego przepisu bez wskazania jaki przepis w ogóle naruszono i dlaczego to naruszenie miało charakter rażący, nie umożliwia zbadania istoty sprawy. Odwołanie się do art. 99 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r., jak już wyjaśniono wyżej, nie było trafne. Niepowołanie natomiast innej naruszonej materialnoprawnej normy, nawet w uzasadnieniu zarzutu (normą tą nie może być cała ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na którą wskazywano w uzasadnieniu), nie uprawniało Naczelnego Sądu Administracyjnego do czynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w celu potwierdzenia bądź nie, że jej rażące naruszenie miało miejsce. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.