II SA/Sz 753/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Szpitala A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzjami z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...], nr [...], po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynkach Szpitala w K., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. nakazał usunięcie w ustalonych terminach stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2016 r., powołując się na ograniczone środki finansowe oraz wykonywanie prac przy pełnym obłożeniu sal i gabinetów specjalistycznych, Szpital w K. wystąpił do organu o zmianę terminów wykonania obowiązków zawartych w punktach 1, 13, 15, 26 decyzji z dnia [...] oraz w punktach 1, 3, 4 zawartych w decyzji z dnia [...] - do dnia 31 grudnia 2018 r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją wydaną w dniu [...], nr [...], w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 603) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej zwanej "K.p.a.", odmówił zmiany przedmiotowych decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kierował się treścią regulacji art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił, że tryb ten może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która w chwili zmiany określa aktualne prawa i obowiązki strony, czyli oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw i obowiązków adresata. Ustawodawca wprawdzie nie zawarł zastrzeżenia, że decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylenia lub zmiany, jednakże taki warunek wynika z celu, jakiemu służy ta instytucja, a którym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Zgodnie z poglądami orzecznictwa określenie w decyzji administracyjnej terminu powoduje, że z jego upływem akt ten wygasa w tym znaczeniu, że przestaje kształtować prawa i obowiązki administracyjne strony. Upływ terminu wykonania obowiązku określonego decyzją powoduje, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 K.p.a., ponieważ nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem Szpital w K. złożył odwołanie zarzucając naruszenie: - art. 155 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie może on być zastosowany do decyzji z dnia [...] i [...] oraz, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, która wnosząc o zmianę terminów wykonania obowiązków wskazanych w tych decyzjach nie uchyla się od ich wykonania, a jedynie wniosła o umożliwienie ich wykonania w rozsądnym terminie, co dawało organowi możliwość zmiany zaskarżonej decyzji, - art. 35 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji dopiero po wygaśnięciu decyzji administracyjnych, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a., - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., poprzez naruszenie zasady uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony polegające na nierozważeniu przez organ możliwości zmiany ostatecznej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie podjęte przez Komendanta Powiatowego Państwowej Służby Pożarnej w K. jest prawidłowe, ponieważ zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa po upływie terminu do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nie jest już możliwa jej zmiana. W niniejszej sprawie ostateczne terminy wykonania nałożonych obowiązków wyznaczono na dzień 31 grudnia 2016 r. Skarżąca o zmianę wyznaczonego terminu zwróciła się pismem z dnia 15 grudnia 2016 r., które do organu wpłynęło w dniu 20 grudnia 2016 r. Przed wydaniem decyzji, z uwagi na charakter sprawy, w ramach postępowania wyjaśniającego organ przeprowadził w rozpatrywanym budynku czynności kontrolno-rozpoznawcze. Mając powyższe na uwadze oraz szczególnie skomplikowany stopień sprawy, decyzja z dnia [...] wydana została bez zbędnej zwłoki, a tym samym zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. jest nieuzasadniony. Organ zaznaczył, że Komendant Powiatowy działając zgodnie z prawem nie mógł postąpić inaczej z uwagi na fakt, że w dniu wydawania decyzji rozpatrującej wniosek z dnia 15 grudnia 2016 r. upłynął termin realizacji obowiązków, o których zmianę wnioskowano. Tymczasem tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. może być zastosowany jedynie do takiej decyzji, która w chwili zmiany określa aktualne prawa i obowiązki strony, czyli oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresata. Opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, Szpital w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podobnie, jak w odwołaniu, zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 i art. 8 K.p.a. Dodatkowo wywiódł, iż z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków wystąpił w dniu 20 grudnia 2016 r., tj. w dacie obowiązywania decyzji, w związku z czym organ działając w terminie wskazanym w art. 35 § 1 K.p.a. powinien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki opierając się na przesłankach z art. 155 K.p.a. Tymczasem organ przedłużał okres wydania decyzji do dwóch miesięcy, wydając decyzję już po utracie ważności decyzji, których dotyczył wniosek, czym naruszył dyspozycję art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. Szpital podkreślił, że nie uchyla się od wykonania nałożonych obowiązków i wykonał szereg prac na rzecz poprawy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektów szpitalnych. Natomiast do wykonania wszystkich zaleceń zawartych w decyzjach potrzeba jeszcze 3 mln zł, których na chwilę obecną nie jest w stanie zapewnić. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, które - w oparciu o art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", dawałyby podstawę do jej uchylenia, czy stwierdzenia jej nieważności. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się ani obrazy prawa materialnego, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, albo miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], nr [...], który na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...], nr [...] i z dnia [...], nr [...] w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków wyznaczonych na dzień 31 grudnia 2016 r. Mając na uwadze fakt, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 155 K.p.a., kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymagała wzięcia pod rozwagę regulacji w nim zawartej. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 K.p.a. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Decyzja, o zmianę której wnosiła strona skarżąca, jest decyzją nakładającą na nią obowiązek wykonania określonych robót mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przepisów ochrony przeciwpożarowej w zakreślonym terminie, który po zmianach dokonywanych kolejnymi decyzjami ustalono ostatecznie na dzień 31 grudnia 2016 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja, o której mowa w art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Upływ zastrzeżonego terminu skutkuje bowiem brakiem możliwości zmiany takiej decyzji, bez względu na to, którego z elementów rozstrzygnięcia modyfikacja miałaby dotyczyć, tj. czy terminu, czy zakresu obowiązku (uprawnienia).Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08 wskazując, że art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu. Ma on zastosowanie jedynie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". W niniejszej sprawie okres obowiązywania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] i [...] upłynął z dniem 31 grudnia 2016 r. Po tej dacie przestały one funkcjonować w obrocie prawnym. Jak już wskazano określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu na który została wydana, przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Bez znaczenia pozostaje fakt złożenia przez stronę skarżącą wniosku o zmianę decyzji przed upływem zawartego w niej terminu, umożliwiającego teoretycznie organowi pierwszej instancji zastosowanie art. 155 K.p.a. W wyroku z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 155 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego i stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, data złożenia wniosku i tym samym data wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje bez wpływu na możliwość jego stosowania, a sam wniosek wywołując określone skutki procesowe nie zmienia materialnoprawnych przesłanek z tego przepisu wynikających. Do tych przesłanek należy pozostawanie decyzji w obiegu prawnym w chwili orzekania organu. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek strony bez zbędnej zwłoki. Z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków Szpital wystąpił pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. (wpływ do organu 20 grudnia 2016 r.), Komendant Powiatowy Straży Pożarnej w K. po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych wydał rozstrzygnięcie w dniu [...], zachowując tym samym terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. Z uwagi na opisane okoliczności ocenie organu nie podlegały i nie miały żadnego znaczenia dla wyniku sprawy wywody odwołujące się do słusznego interesu strony, ponieważ kwestie te podlegają badaniu dopiero po uznaniu, że spełnione zostały przesłanki z art. 155 K.p.a. Z tego względu za bezzasadny uznać również należało zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegający na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe wywody, argumentacja strony skarżącej, w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a. uzasadniających dokonanie zmiany decyzji w tym trybie, nie była zasadna. Sąd także z urzędu nie dostrzegł takiego naruszenia przepisów prawa przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.